基本养老保险全国统筹的阻碍因素研究综述

毋绍童

【摘 要】在我国社会人口加速老龄化的大背景下，建立和完善社会养老保险制度成为我国目前需要面对的现实挑战。虽然我国的社会养老保险制度已经具备一定的保障功能，但制度的实际运行中仍然有着诸多问题。其中，最大的问题就是养老保险的统筹层次较低。我国目前的养老保险已经实现基本的省级统筹，但省际间由于经济发展水平、基金支付水平、基金结余等因素导致不同地区间的养老保险难以统筹。因此，加快推进养老保险的全国统筹成为制度改革的必然选择。但由于全国统筹涉及全国范围，需要各方面的协调，在实际实施过程中面临着许多阻碍与困难。针对我国的实际国情统筹层次的提升乃我国的特殊难题，国外学者对问题的研究较少，所以本文主要通过对国内有关学者的研究结果进行整理，对阻碍全国统筹顺利推进的因素进行思考，以期得到一些启示。

【关键词】基本养老保险；全国统筹；统筹层次

一、引言

老龄化社会是指在一个国家或地区中，60岁以上的人口占总人口的比重超过10%，或65岁以上人口占总人口的比重超过7%。截止到2010年11月，我国60岁以上的老年人口数达到了1.78亿，占全国总人口的13.26%，说明我国已经进入老龄化社会。国家统计局人口预测2030年我国人口将会达到15.29 亿，其中60岁以上的老年人口将占总人口的21.93%。

很明显，如今我国面临的社会老龄化问题日益严峻，虽然我国已初步建立起省级统筹的养老保险模式，但由于其地区间的经济发展不平衡、资源分配不均等以及制度碎片化的原因，省级统筹已经无法满足老龄化社会所带来的一系列挑战。全国统筹作为养老保险体系最高层次的统筹模式成为进一步有效解决人们养老保险问题的合理途径。

早在1991年，我国就已经正式提出要全面实现养老保险的社会统筹。到2010年，《社会保险法》明确提出“基本养老保险基金要逐步实行全国统筹”。再到2017年十九大报告提出“尽快实现养老保险全国统筹”，诸多的政策法规表明了我国要加快全国统筹顺利开展的决心。但在实际的实施过程中，又面临着体制障碍、地区利益、责任主体模糊等一些阻碍因素。

二、国内研究现状

（一）基本养老保险全国统筹的内涵

郑功成（2008）基本养老保险全国统筹概括为“在国家相关法律法规的指引下，以全国范围内统一制度安排、统一调剂使用基金、统一经办管理、统一信息系统为主线，实现全国基本养老保险事业的统筹协调发展。”

卞听韵（2014）认为基礎养老金全国统筹，是指由中央政府向各地方政府统一筹集基础养老金，并调剂和发放给退休人员，保障其基本生活水平。

褚福灵（2013）则认为基本养老保险的全国统筹就是在科学发展观的指引下，实现基本养老保险事业在全国范围内的统筹协调发展，包括基本养老保险制度、基金、管理、技术等层面的全国统筹。

王雯、黄万丁（2016）认为各省（直辖市、自治区）的养老保险缴费都集中到中央， 由中央一级进行缴费的收入、管理以及支出，这样的模式就是基础养老保险的全国统筹。此外，他们还认为全国统筹的基金只含有社会统筹部分，所以基本养老保险全国统筹的基金需要在全国进行风险的分担。

（二）基本养老保险全国统筹必要性

郑功成（2010）认为城镇职工基本养老保险制度的主要问题是区域分割、统筹层次低。这种状态容易造成地区间的利益不平衡、机会不均等，影响了养老保险的健康发展，不利于公平市场环境的形成。

郑功成（2015）把阻碍养老保险事业发展的原因归结于统筹层次低，因为地方之间的分割统筹导致养老金实际缴费负担产生的区域失衡，打破了养老保险基金公平筹资和市场经济自由开放竞争的原则，所以要推进我国养老保险的发展势必要建立全国统筹的基本养老保险制度。杨俊（2013）认为全国统筹可以从根本上解决地区之间养老保险制度负担比的差异所导致的一系列问题，可以使社会统筹制度走上科学发展的道路。

褚福灵（2013）认为在地方统筹的背景下，统筹层次会出现地方制度各行其道、养老负担难以平衡和基金的使用率低、基金规模小和存储不集中、养老保险关系转移续接不顺畅等一系列问题，所以必须进行基本养老保险全国统筹。

黄景容（2013）提出省级统筹将全国养老保险划分为31块以上的区域。因为地区间的经济发展状况、基金的覆盖范围、替代水平以及收支情况、人口结构的差异，还有各区域间的维护自身利益行为，导致劳动力无法自由流动，阻碍了全国劳动力统一市场的形成。

（三）基本养老保险全国统筹过程中的阻碍因素

卢建平（2014）认为全国统筹的一大障碍是各地区之间的利益得不到平衡。陈元刚、李雪（2010）认为全国统筹受到不同地区人们生活水平不同以及缴费率、替代率的地区间差异等因素的阻碍作用。葛卫（2009）同样认为，不同地区经济发展不同以及对自身利益的保护，还有中央和各省（直辖市、自治区）之间责任主体不明确导致养老保险全国统筹难以顺利实施。

郑秉文（2013）指出无论在经济发达地区还是欠发达地区，都会出现“上一级政府”推脱，没有人愿意承担最终责任的现象，由于该现象的出现，基本养老保险全国统筹实施艰难。

王茜（2010）提出阻碍全国统筹主要有三方面因素：一是制度本身方面，“财政分灶”的制度导致中央和地方的财权、事权不能匹配；二是各地区之间维护自身利益实行地方保护的经济制约；三是财政因素，由于个人账户的空账问题导致没有确定的主体来为此承担责任。

三、述评

通过以上文献资料可以看出，阻碍基本养老保险的全面统筹实施主要有三方面因素：

一是制度、体制存在缺陷。根据全国统筹的政策制度设计，养老保险由中央复制制定宏观政策，地方政府根据自身特点、本地经济水平以及居民收入水平制定具体细则。但由于地区之间的缴费基数、缴费率不能统一，所以制度碎片化严重，较难进行统一管理。此外，“财政分灶”的体制中央和地方的财权、事权不能匹配。

二是地方政府维护自身利益实行自我保护。养老保险全国统筹涉及最直接的问题就是利益问题，无论是省际还是省内，利益问题都无法平衡，地方政府以及省级政府都只会先关心自身利益是否受到损害，导致统筹任务难以开展。

三是责任承担主体模糊。上级政府往往不愿意承担最终责任，不愿意把统筹层次提高到自己这一级，这样就可以做到把资金留在本地区内的同时不用承担最终。

【参考文献】

[1]高珊. 城镇职工基本养老保险全国统筹模式研究[D].山东财经大学，2012.

[2]谷丽叶. 城镇职工基本养老保险全国统筹阻碍因素与对策研究[D].河北经贸大学，2015.

[3]赵一丛. 城镇职工基本养老保险省级统筹与全国统筹给付水平差异分析[D].辽宁大学，2012.

[4]郑功成.从地区分割到全国统筹——中国职工基本养老保险制度深化改革的必由之路[J].中国人民大学学报，2015，29（03）：2-11.

[5]骆莎.构建全国统筹的企业职工基本养老保险制度：回顾与思考[J].经济研究导刊，2012（22）：70-73.

[6]褚福灵.关于基本养老保险全国统筹的思考[J].中国社会保障，2013（06）：36-38.