论土地承包经营权流转对乡村治理的影响

谢向阳

【摘 要】农村土地承包经营权流转在推动农村经济发展的同时，也改变了乡村治理的政治生态。其对乡村治理主体的影响有三个方面：一是推动政府治理向法治转型，依法行政成为常态；二是推动村级治理向民主转型，协商共治逐渐形成；三是提高了农民政治参与的积极性。其对乡村治理转型的影响有两个方面：一是推动农村基层治理由传统向现代转型；二是提升了农村司法的公信力，法治化治理权威逐步树立。

【关键词】土地承包经营权；流转；乡村治理；转型

土地承包经营权属用益物权，是农村土地承包人对其依法承包的集体土地享有占有、使用、收益和一定处分的权利。改革开放之初，在农村实行家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分设，所有权归集体，承包经营权归农户，极大地调动了亿万农民积极性。随着农村土地制度改革不断深化，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置，成为继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。党的十九大指出，要巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。“三权”分置对于加速土地承包经营权流转，推进新型城镇化都有重要意义。本文试从乡村治理的视角探讨土地承包经营权流转对乡村治理主体和治理机制的影响。

一、土地承包经营权流转对乡村治理主体的影响

从农村经济社会发展视角考察，土地承包经营权流转实现了农业增效、农民增收，解放了农村生产力，解除了土地对农民的束缚，加速了剩余劳动力转移，却也加剧了农村的“空壳化”，抽空了农村法治发展的人力资源，同时，还使部分农村基层隐性矛盾开始显化，对乡村治理提出了新挑战。但是，从历史的维度考察，土地由分散到集中，是实现农业规模化生产、农村向城镇转型的必由之路，其不仅改变了农村治理环境，也培育了新型农村治理主体。

（一）土地承包经营权流转推动政府治理向法治转型

依法行政是指行政机关根据法律法规的规定取得、行使行政权力，并对行政行为的后果承担相应的责任。在笔者的走访中，几乎所有乡镇干部都认为当前基层依法行政面临的最大难题是乡镇政府和各站所承担了太多的责任与义务，而法律授权明显不足，职权与职责不对称，不可能真正实现完整意义上的依“法”行政，很多行为都只能依上级的决定或命令而为，甚至有些决定根本就没有法律依据。在我国庞大的法律法规体系中，乡镇政府权力的合法性来源主要源于《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条之规定，其兜底条款规定乡镇人民政府应“办理上级人民政府交办的其他事项”，这正是多年以来人们形容的“下面一根针，上面千根线”的法理基础，也是乡镇依法行政最难克服的障碍。

在农村土地流转初期，为遏止土地抛荒，县级政府或农村部门往往对乡镇下达流转指标，乡镇政府则以行政指令的方式将指标分解到各村，要求村委会推进流转，当一度有效的行政指令触及农民安身立命的土地时，村组干部站到了风口浪尖，农村各种矛盾被激化，乡镇不得不反思自身行为的合法性，重新调整思路，走合法流转的途径。不仅如此，村民自治组织也开始反思自己与乡镇政府的关系，思索如何配合乡镇工作，如何协调农民与政府的矛盾。

（二）土地承包经营权流转推动村级治理向民主转型

传统中国农村，以血缘为纽带的宗族、以农业为基础的业缘和以熟人为基础的地缘派系普遍存在，农民联家为族、联族为宗、联宗为村，以农业生产为主要谋生手段，职业结构相对简单，同质性较强。村落社会画地为牢，极少与外界发生物质、文化、信息交流，默默无闻地进行着自我循环、自我持续和低度发展。在某种程度上说，今天的农村，仍然是熟人社会，远近亲疏关系左右着农民的行为选择，乡村社会秩序主要依靠伦理道德、传统习俗、宗法族规等得以维系，情感因素冲淡了理性判断，亲情、友情代替了法律规则，极少涉足现代民主法治。

“人民公社”時期的准军事化管理中，国家政权直接深入农村最基层，农民的意志、诉求和个性遭到严重压抑，公社干部、大队干部习惯于在自己的“领地”内我行我素和命令他人，甚至生产队长的权力都不可小觑，普通农民也习惯于服从干部意志，听从干部指令。直到乡镇村治格局形成三十多年后的今天，不少农村干部仍然按照人民公社体制下的行政命令方式管理农村，“村官”的家长制作风仍然明显，“一言堂”被视作村干部权威的体现，不少农民也仍然默认其工作方式。

由于国家法律和政策对农村土地承包经营权流转设置了较多的条件，村委会不得不先行征求承包人意见，由此，农民有机会坐到会议室与村组干部平等协商，村组干部也不得不放下“架子”耐心地做群众工作，加强与村民的沟通和交流，以村域发展和共同致富之大义，说服农民流转土地。一旦村组干部启用家长制权威，搞“一言堂”，不征得承包人同意擅自做主流转土地，当承租人进入村域后，很可能由于村民的阻扰而无法耕种土地，作为流转中介人的村组干部或集体将可能承担违约责任。在一次次与村民的协商中，村组干部的家长制作风一点点消散，村民的民主观念一点点积累，加上逐渐规范化的村级民主选举，逐步落实的村民议事权，日益严格的村务监督制度，村组干部的民主观念慢慢形成，家长制作风渐渐消退。

（三）土地承包经营权流转提高农民政治参与的积极性

土地承包经营权流转培育了农民的主体意识。义务本位的传统文化与多年延续的“皇粮国税”使农民一味地被动服从，缺少主动要求与积极作为。土地信托流转强调两大前提：在权利属性上，强调土地所有权属集体、承包经营权属农民；在流转过程中，强调以农民自愿为前提的依法流转。如果说当年的家庭联产承包责任制第一次让农民有了土地主人感受的话，今天的土地流转则再次让农民重温了农村主体的权利。中央反复重申，土地流转必须自愿。在农民朴素的观念中，承包地就是集体分发给村民的，属于自己所有，谁都不能剥夺，是“命根子”。在流转实践中，无论是乡镇、行政村、村民小组发起的整体流转，还是农民相互之间的互换都必须征得承包人的同意。当然，有很多农民仍然有随大流的思想，当听说某片土地可能整体流转时，即使想自己耕种，可能也会放弃。但是，在另外一种人看来，他们应该强调自己的权利和“主见”，一旦认为流转不划算，他们就可能充当“钉子户”的角色，最终的结果可能是由于一个或几个人的不同意，成片流转被迫流产，或者流转人不得已私下给他们更多的“实惠”。“钉子户”的出现，可能阻碍土地的加速流转，妨碍他人利益获得，但在农村社会舞台上，它又客观地彰显了村民主体地位、捍卫了农民财产权利，也激发了那部分“随大流”村民的主体意识。

土地承包经营权流转培育了农民的民主意识。随着农村土地土地流转机制不断创新，村民相互之间自发流转的比率越来越小，大面积、大范围的流转越来越多。大规模的土地流转需要征得一定地域范围内所有村民的同意，在村域管理实践中多年不曾参加村组会议的村民被组织到一起开会，征求土地流转相关问题的意见。从切身利益出发，农民畅所欲言，从流转大户的经济实力、流转价格的确定、流转成本的计算、流转土地的使用限制、代表人的推选等方面进行广泛讨论，最终形成是否流转、如何流转的相关结论，会议讨论的过程就是一个实实在在发扬民主的过程。也许质朴的农民不知道民主政治为何物，但当他们亲历过民主的过程后，民主将成为他们意识中挥之不去的光影。一个每个人都必须表态发言、每个人都有“一票否决”权的会议，一个充分尊重农民自我意愿的决定，足以让农民重新认识现代民主的精髓和内涵，重新审视民主的精神和价值。

土地承包经营权流转培育了农民的法治意识。在农民的视野中，广义的农村法律应该包括三大快：国家制定的法律、党和政府的政策、村级决定和村规民约。绝大多数农民分不清政策和法律之间的区别，他们对法律知识的了解有极其有限，即使有所了解也只是停留在很肤浅的层面上，他们还没有完成对法律的基本认知。其实，农村普法的重点根本不是哪部单行法，也不可能让农民全面了解中国多如牛毛的法律规范，而是要培育农民的法律意识，让他们懂得法律的价值、法律的规则、法律的程序，至于某个事务在法律上有什么样的详细规定，官司具体如何打，那是专职法律工作者的任务。土地承包经营权流转实现了农民在法律事务中的意思自治和契约自由，也培育了农民的法律程序意识。过去，不少农民以“口头约定”形式进行自发流转，既不遵循法律规则，也不履行必要的程序，纠纷不断；有的行政村或村民小组直接充当土地流转主体，搞“反租倒包”，违背农民的意愿，损害农民利益；有的遵循一定程序签定了合同，但内容不完整，标的不明确，约定不清晰，甚至与现行的法律法规相冲突。目前的农村土地流转，在自愿的基础上签订合同、严格履行合同已成为常态。

二、土地承包经营权流转对乡村治理机制的影响

（一）土地承包经营权流转推动农村基层治理转型

法治是治国理政的基本方式，广袤的农村始终是全面推进依法治国的重点和难点。土地承包经营权流转过程中，原有的农村土地资源被盘活，农民基于土地的利益诉求增多，各种历史原因遗留的矛盾开始显化，新的矛盾不断出现，传统治理机制亟需转型。2012年，益阳市委着手探索农村基层治理机制的改革。同年5月，在充分调研的基础上，发布了《关于村级组织管理模式改革工作的指导意见》，印发了关于村民议事会、村务监督委员会的组织、运行规则的四个文件，明确提出要构建以村党组织为领导机构、村民议事会为常设议事决策机构、村民委员会为执行机构、村务监督委员会为监督机构的“四位一体”新型村级民主治理格局。这一改革，在很大程度上是源于当时农村土地流转过程中一系列矛盾纠纷而提出的。“四位一体”新型村级治理模式并没有改变传统的“乡政村治”格局，但是，对村民自治的运行机制有重大创新。“四位一体”村级治理机制最大的特色在于创新性地整合了原有的村民会议、村民代表会议、村务公开监督小组、村民主理财小组、党风督查员等资源和力量，新建立村民议事会和村务监督委员会，为村民参与村级民主决策和民主监督搭建了平台，畅通了民意表达渠道，有效化解了农村基层矛盾。从形式上看，村级治理机构由原来的村支“两委”增加到“四位”，架构起“核心领导+议事决策+贯彻执行+监督管理”的运行机制，是对原有村支两委运行机制的大胆创新，使村民议事和监督常态化，村级自治体系更加完善，职责更为明晰，村级管理更为民主、规范。将有更多的农村精英参与到村级治理中来，民意代表范围更广，村民对村级治理的信任度将有较大提升。从实质来看，“四位一体”新型村级治理模式有利于从根本上改变原有“村治”机构的行政化管理倾向，实现了“还权于民”的梦想，村民与自治机构之间将通过更多代表的参与形成协商民主，代表着农村基层治理机制改革的基本方向。就实践效果来看，一方面，由于村民议事会的设立，使得长期无法正常运转的村级决策机构重新活起来，较好地实现了还权赋能、民权民定；另一方面，由于村务监督委员会的设立，改变了民主监督的形式主义倾向，促进了村干部权力运行的阳光、透明，减少了群众的质疑，增强了村支两委的公信力和凝聚力。

（二）土地承包经营权流转提升了农村司法的公信力

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。一旦法律不能良性运行，即便法律本身良好，也无法维护法律的权威。农民的法律信仰源于对法律实施效果的认可，而农村司法中的不公平、不公正容也易使农民丧失对法律的信心。孔子说过言“听讼，吾犹人也。必也使无讼乎！”将目标定位于“无讼”。乡土社会的农民受“厌讼”、“畏讼”、“耻讼”观念的影響，即使合法权益受损，往往也坚持“私了”，寻求非法律手段来解决。对于通过司法途径解决利益诉求，农民只有在“万不得已”的情况下才选择。在没有参与过诉讼的农民看来，他们通过道听途说或相互议论，对国家司法给出的评价是：司法腐败导致判决不公；自己不懂法需要请律师，诉讼成本太高；诉讼过程繁琐、诉讼时间拖得太久；没有“后台”打不赢官司等。

随着土地流转规模不断扩大，越来越多的农民将土地流转出去，基于土地的财产权利受到多方威胁，农村社会长期隐匿的矛盾开始显化，农村纠纷不再只是农民相互之间的矛盾，农民与村组集体甚至与基层政府的矛盾同时涌现，农民还要面对陌生的承包大户或企业，与之进行利益博弈。村域之内的农民间矛盾，农民可以按照传统的做法选择调解，或者由宗族长老、或者由村组干部调解，也可能找镇司法所调解。而当农民与村组集体、乡镇政府发生纠纷，特别是与承租大户或企业发生纠纷时，他们一时找不到利益相对超脱的个人或组织进行调解，只能以武力抗争，或诉诸法律，司法成为农民维护权益的最后一根“救命稻草”。当司法成为“救命稻草”的同时，恰恰也让司法回归了其价值本位——权力保障的最后一道防线。

目前农村土地流转纠纷主要包括无书面土地流转合同的纠纷、土地流转未报备案的纠纷、土地互换期限约定不明的纠纷、因经济利益驱动而毁约的纠纷等类型。农民无论是充当原告还是被告，在亲历一次诉讼后，对司法权威性的认识都有明显改变，而司法的公信力正是经过一次次公正的判决逐步形成的。由于农村地域的特殊性，判决结果辐射范围广、影响大，基层法院设在农村的法庭在审理此类案件时都慎之又慎，不会偏私。打赢官司的农民，通过诉讼保障了权利，获取了利益，自然改变了对司法的片面认识。相反，没打赢官司的农民，他们也会有自己的收获，在法官的解释下，他们了解了法律的规则、清楚了诉讼的程序、知晓了判决的依据和理由。在笔者的走访中，有过败诉经历的农民并未否认司法的公信力，他们认为，败诉无非是三个理由：一是没有签订合同，口头约定的又找不到证人，拿不出有效证据，以后流转土地要注意签合同、找证人和保存证据；二是签订合同的时候写得不明白，打起官司来说不清；三是合同写明白了，但自己没有按照合同做，法院只会按合同判决，不会考虑其他因素。在参与过诉讼的农民心中，司法强调的是事实和证据，判决是公正的，司法的权威不容置疑。可以说，不管胜诉还是败诉，当农民因基于土地的利益而卷入纠纷裁处的法治化机制后，在未来的生产生活中，以法律的视角看待问题将会逐渐成为一种习惯。

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