南京政府地方行政制度

倪正嘉

南京政府实行省、县二级地方行政制度，同时设行政院辖市和省辖市；在省与县之间，由省派出行政督察专员；县以下设区、乡（镇）、保、甲等基层组织，形成远比北洋政府严密的地方行政制度。

一、省行政制度

省政府是南京政府地方最高行政机构，管理全省政务，南京政府任命省政府委员组成省政府委员会，废除了广州国民政府从委员中互选主席的办法，由南京政府在省政府委员中任命1人为省政府主席。

省政府委员会行使行政权系通过委员合议制。省政府委员会可议决省单行条例和规程；决议发布省政府命令；中止或撤销所属各机关的命令和处分；确定和变更地方行政区划；决议全省预、决算；处理省公产和管理省公营事业；任免省属官吏等。

省政府委员会下设秘书处，一般设有民政、财政、教育、建设四通厅，还设有警务、保安、会计、田粮、社会、农林、卫生、粮食等数目不等的直属处、局。

二、行政督察专员公署制度

1932年6月，南京政府出于“剿共”的反革命军事需要，决定首先在军事“围剿”省份，设立专员公署，由“围剿”军司令部直接委派行政督察专员，设专员公署，下辖民政、财政、教育、建设四科，专员兼保安司令，同时撤销专署所在的县政府。不属于“围剿”军事行动省份的行政督察专员，由省政府指定，经南京政府任免。抗日战争中，南京政府决定行政督察专员不兼驻在地县长，并将专署与保安司令部合并，使专员有行政督察和军事指挥的军政两项权力。

行政督察专员公署是省政府派出机构，除了反共反人民的军事和政务之外，还担负着审核辖区各县预算决算、行政计划、单行法规等，监督各县行政，考核所辖行政人员等。

三、市行政制度

分特别市和普通市两种。特别市最初归国民政府直辖，1930年归行政院直辖，特别市要具备如下条件之一：首都；人口在百万以上的城市；有政治、经济特色情形的城市。普通市为省辖市。

特别市和普通市由南京政府和省政府分别任命市长1人，实行独任制管理该市行政，设市政府，下设管理民政、财政、教育、建设、警察等若干居、科。行政院辖市市政府设秘书主任1人。市政府设由市长主持的市政会议，由秘书长、局长、科长等参加。

四、县行政制度

县的行政机构是县政府，1928年9月，南京国民政府公布《县组织法》，规定县政府设县长1人，县政府可设2科至4科，还可设公安局、财务局、教育局、建设局。1929年，南京政府又修改《县组织法》，规定县政府设科数减少到1科到2科，增设县政府秘书1人。县政府各科、局受县长监督指挥，同时各局又受省主管厅指挥，结果导致县政府与各局、各局之间矛盾重重。为此，1933年，南京政府又规定县政府各科、局采取合署制度，1934年又采取撤局改科的办法，加强县长的权力。

1939年9月，南京政府公布《县各级组织纲要》，实行所谓“新县制”，按土地、人口、经济、文化和交通等状况，对各县划分等级；县以下为乡镇，保甲，县与乡镇之间可设区。

五、县以下基层制度和保甲制度

南京政府的基层行政机构为区政府和乡镇政府。

在城市中，市以下设区，设立区政府，由市政府任免区长1名，区政府可设科。区以下是社会基层组织，每坊设坊长。

县政府可派出区公所，设区长1名，支持全区行政，又设指导员2至5人，分管民政、财政、教育、建设等工作。区设警察所。区还可以设建设委员会，聘请地方士绅为委员，研究乡村机构的设置等事项，由区长担任主席。县以下的区工所和城市的区不一样，它仅仅是县政府派出的辅助机构，不是一级政权组织。

县区以下設乡镇（镇），置乡（镇）公所，是县以下的基层政权，设乡（镇）长1人，还可以设副乡（镇）长。乡（镇）长主持全乡行政，下设民政、警卫、经济、文化等股、各股设主任1人，还可设干事，正副乡长主持全乡行政。

1932年，南京政府颁布《剿匪区内各县编查保甲户口条例》，1934年将保甲制度向全国推行。10户为1甲，设甲长；并设保办事处。凡1乡中编有3个保以上者，设保长联合办事处，由县政府或区公所指定1保长为主任，称为联保主任，并设1至2名书记。保甲组织的职能是：清查户口，监视居民，核查出入保甲区域的人；进行反共反人民的宣传；收取各种苛捐杂税；组织反动民团武装。保甲长必须忠于南京政府，《编查保甲户口条例》规定：有所谓“危害民国行为”，曾为“赤匪”胁从等都不得担任保甲长，还规定不是当地人也不得担任保甲长。所以，担任保甲长者，多为土壕劣绅、地痞流氓、并逐渐国民“党化”。保甲制度是国民党一党专政在基层的制度。