当前形势下城乡建设用地增减挂钩存在的问题与对策

钟羽华

【摘 要】城镇化的快速发展对建设用地的需求越来越大，也带来了建设用地供需矛盾的突出问题。本文针对当前城乡建设用地增减挂钩存在的问题进行了较深层次的探究。

【关键词】城乡建设用地；增减挂钩；问题；对策

城乡建设用地增减挂钩制度的出现，最初是为缓解城镇建设用地的缺口，但在制度变迁过程中，增加农民财产性收入的功能逐渐凸显出来，增减挂钩政策逐步向扶贫倾斜。这为城镇化带来两个方面的影响：一是为城镇发展提供更多的空间，二是让农民带上“嫁妆”进城成为可能。

但城乡增减挂钩制度在实践中，也出现了一些问题：首先是对城市规划的冲击。一般而言，城市规划区范围内的土地，都会有农用地转用指标和具备征收条件，通过增减挂钩获得的指标，可能会用到规划区范围外，影响城市规划的实施。其次是耕地占补平衡管控难度加大。尽管耕地占补平衡原则上在省内统筹，但实际耕地占补平衡任务基本都落实到县（市、区）里。不断完善增减挂钩政策的管理，妥善应对城乡增减挂钩政策对城市规划可能带来的冲击，协调好城乡增减挂钩政策和耕地占补平衡政策关系，让增减挂钩政策在保护耕地、保障发展、提高财产收入等方面发挥更大的作用。

一、城乡建设用地增减挂钩的内涵

城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标。

城乡建设用地整理出的耕地可以按照要求，全部置换为建设用地周转指标。指标可以在整理形成耕地前进行使用，即按照土地利用总体规划的要求，在城镇规划发展区域内，相应增加规划建设用地预留区。同时，必须在规定的年限（期）内整理复垦出相应面积的耕地，完成对已经使用的建设用地周转指标的置换归还。对于已经超额完成整理复垦任务、形成新的建设用地月转指标的，新指标可以结转到下一期直接使用，不需再归还（其中在满足新的农村居民安置区用地所需后剩余的建设用地周转指标可以用于特定规划区域内的各项城镇建设便用）；对于未能完成整理形成耕地、置换归还任务的，要相应核减其以后的建设用地周转指标或现行规划建设占用耕地指标：对于完成归还任务确有困难的，可以缴纳相应的费用，有偿调剂异地超额完成整理复垦任务形成的建设用地周转指标。挂钩项目的实施主体可以自行整理。也可以委托专业机构进行整理。相关费用由自己承担。

二、城乡建设用地增减挂钩的意义

1.有利于土地利用的优化配置，挖掘土地的潜力，提高土地的集约利用水平。我国农村居民点分布零星，农民进城后，大量的房屋被空置，房屋的闲置率非常高，土地利用十分粗放，农居环境也十分糟糕，而增减挂钩政策实施，可以解决房屋被闲置的问题，改善农村居民点“多乱散”的现状，优化城乡土地利用结构。

2.有效保护耕地数量、提高耕地质量。增减挂钩政策的宗旨是，减少农村建设用地，增加城镇建设用地，而新增建设用地所占用的耕地数量由减少的农村居民点整理弥补，要求补充的耕地不管是数量还是质量都不得低于占用的耕地。这一政策的实施，不仅可以保障耕地的数量不减少，还有效提高了新补充耕地的质量。

3.规范我国城镇化进程，缩小城乡差距。目前，我国的城镇化处于快速发展的阶段，国家下达的这一政策，将使农民有序的进城，相应的配套设施也会跟上，不再像以前盲目的进城，给城市的发展带来困扰。同时把城乡放在一个项目区内，避免了传统的户口间的歧视，更加有利于进城农民与城镇人民的和谐相处。

4.为解决三农问题提供了很好的途径。城乡建设用地增减挂钩项目的实施，在推进农村新型社区建设中，还有效拉动了农村的投资和消费需求。不仅提升了农业综合生产能力，而且也明显改善了农村生产生活条件，有力地促进了长期困绕我国经济持续快速健康发展的“三农”问题的切实解决。

5.给地方经济的发展带来发展空间。随着我国经济的发展，耕地的数量越来越少，以牺牲耕地为代价的经济发展是不可能长久的，这就需要我们去需求其他的发展空间，而增减挂钩政策的实施，缩减得农村建设用地使得城镇的建设用地增加，节约出来的土地，在留足农村公共设施建设和集体经济发展用地后，为当地城镇化发展提供了必要的用地保障这将使得地方的经济进一步得到发展。

三、城乡建设用地增减挂钩项目实施过程中存在的问题

1.重指标，轻质量。很多试点把申报增减挂钩项目作为解决建设用地指标不足的唯一办法，这就使得各级政府一味的追求建设用地指标，从而忽略了增减挂钩的实质意义是优化用地结构，增加可耕作面积，提高耕地质量。在实施整个工程中，忽略了国家出台这个政策的初衷，把优化农村用地结构、提高耕地的数量和质量抛在一旁，为了挂钩而挂钩，所谓的成果是拆并了多少农户的房屋、新增了多少耕地，不谈结构和资源利用的优化，甚至留下了不少的社会发展、生态环境方面的矛盾。

2.挂钩形式单一，资金来源不足。现阶段的挂钩形式较单一，乡镇经济力量薄弱，实行的是一种简单意义上的挂钩，达不到农村村庄复垦的聚集效应，只是一种附和式、应付式的挂钩工程。

3.补偿安置不到位，增加农民耕作难度。实施增减挂钩后，将农民集中到建新区居住，若建新区选址不当或是布局不合理，这将会给农民的生产生活带来极大的不便，无形中增加了农民的劳作成本，违背增减挂钩项目实施初衷。

四、完善城乡建设用地增减挂钩的建议

1.政府重视，深入宣传城乡挂钩政策，调动项目涉及单位和群众的积极性。建议各级政府把挂钩列入工作目标考核序列，同时建立相应的考核、奖惩、检查、监督制度，积极宣传挂钩政策，增强干群开展挂钩工作的紧迫感和责任感。

2.建立完善的资金保障体系，完善挂钩指标有偿使用机制。资金筹措可以采取上级政府奖励一点，实施单位筹一点，村级出工补一点的办法，同时要出台挂钩指标有偿使用政策，落实用地单位的“占一补一”责任。

3.创新新增耕地的收益分配机制和项目区的补偿方式，保障集体和群众的合法权益。政府要充分尊重农民意愿，不得搞强制拆迁，切实维护被拆迁户的利益；新增耕地的利益分配要充分尊重群眾意见，有针对性地进行新增耕地的再利用。

4.鼓励挂钩项目与农村土地整治及其他涉农项目相结合拆旧还建项目区具备土地整治条件的，可优先安排适当规模的土地整治项目，将增减挂钩与农村土地整理相结合，增加对拆旧区农田整治的资金投入，使耕地的数量、质量等到实实在在的提高。

五、结语

城乡建设用地增减挂钩政策的出台，是一项有利于城乡统筹发展，加快新农村建设，保护土地资源，优化用地结构，提高土地集约化利用程度，改善农村经济社会面貌的有效途径，也是实现工业反哺农业，城市反哺农村的好路子，这是一个系统工程，需要我们在实施过程中，不断探索、创新，把这个利国利民的政策落实好，真正体现国家出台这个政策的初衷，让各级政府和群众都能享受到这项政策带来的益处。

【参考文献】

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