中国边疆乡村协商治理的现实困境与出路

高朝凯

【摘 要】乡村协商治理是在我国社会主义基层政治制度建设的摸索和实践中形成的一种新型乡村治理模式，改变了过去国家一元主导的治理形态，形成了多元共治的治理局面。既提升了乡村治理成效，充分发扬了社会主义民主和激发了基层民众的参与热情；又为中国边疆乡村治理提供了路径选择。但在中国边疆乡村治理实践过程中，也遇到了一些既与内地相似又有别于内地的现实困境，具体表现为治理主体能力不足、协商制度供给缺失、利益多元化和“两委”权威弱化的问题。本文以云南为个案，对当前中国边疆乡村协商治理存在的现实困境进行分析，并在云南个案研究的基础上探索破解协商治理难题的出路。

【关键词】乡村协商治理；中国边疆；云南；现实困境；出路

一、乡村协商治理的演变与形成

谈及乡村协商治理就无法回避什么是协商治理的问题，“协商治理是指在国家和社会治理过程中，采用协商方式对于政治组织之间、政府与公民之间、公民与公民之间关系进行调适，达成国是商定、政策决定、事务解决、矛盾化解、权利保障和利益实现的活动和机制。” [1]乡村协商治理本质上是协商治理在基层的实践与应用，但有别于一般意义的协商治理。因为乡村协商治理的形成有其自身发展和演变的逻辑，其中市场经济的发展是乡村协商治理形成的内因，而历次的政治体制改革和相关政策的出台是其形成的外部条件。

从20世纪50年代到1992年的十四大我国一直处于计划经济时代，在此期间我国长期实行“政社合一”的人民公社制度，人民公社（即今天的乡政府）完全统揽了乡村的一切大小事务，所有的生产资料和个体成员均由人民公社进行统一管理和支配，承担着乡村生产建设和基层政治统治与政治管理的职能。此时乡村治理的主体是人民公社，是一种由人民公社絕对主导的乡村治理形态，是一种自上而下的垂直管理模式，人民公社在乡村治理当中具有绝对的权威和地位。1978年十一届三中全会召开，家庭联产承包责任制在农村得以推行，农民获得了土地的经营权，在生产资料的经营和使用上农民获得了一定的自由。但随着改革的不断推进，人民公社制度逐渐成为乡村经济发展的束缚和限制人身自由的桎梏，因此乡村开始摸索一种新的治理模式。到1982年时，在农村建立乡政府，并且在乡以下建立村民委员会以法律的形式被写入宪法，人民公社制度随之解体；到1986年，国务院正式发布了《关于实行政社分开建设乡镇政府的通知》，全国各乡镇政权得以重建，此时形成了“乡政村治”的治理形态，即由乡镇政权对乡镇进行行政管理，而村一级实行村民自治。“乡政村治”虽然打破了人民公社时期公社完全主导的治理格局，并且村一级有了直接参与乡村治理的自治权，但在人民公社制度的惯性影响下，“乡政”对“村治”依然有相当大的权威，此时的乡村仍然处于由乡镇政权支配的一元治理格局。1992年，党的十四大召开，我国确立了市场经济体制，市场经济的实行对原有的乡村社会经济结构造成了巨大冲击，使原有乡村单一的经济利益群体变成了多元复杂的利益阶层，乡村人员构成的变化进而促使乡村利益表达呈现出多样化的发展态势，乡村各阶层和利益群体为维护自身利益也纷纷参与到乡村公共事务的决策和管理中来。而此时“乡政村治”的治理形态已经不能适应乡村治理的新要求，为更加广泛地激发农民参政议政的热情和扩大基层民主，解决乡村体制性障碍带来的一系列问题，1998年，十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，1999年到2000年之间，中共中央又先后颁发了《中国共产党农村基层组织工作条例》和《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》。这一系列相关条例和决定的出台为乡村协商治理的产生提供了政策环境，并在这种政策环境下全国各地探索出了一些全新的乡村治理形式，例如浙江温岭“民主恳谈会”，四川成都村民议事会，吉林辉南党群议事会等。这些治理形式都有一个明显的特征，即参与主体涵盖基层政权、社会各界别组织和村民个体，主要通过平等参与、共同协商与互动合作的形式对乡村公共事务进行治理。由于这些治理形式兼有参与的广泛性、平等性和协商的民主性等优势，随后全国各地基层组织也纷纷结合地方实际进行效仿，在各地区的广泛效仿和推行下，这些治理形式逐渐发展为当前的乡村协商治理模式。

二、中国边疆乡村协商治理面临的困境

乡村协商治理模式作为一种新型的乡村治理形态，是为解决我国基层治理难题而进行的一个积极有益的尝试，但在实践过程中也遇到诸多的挑战和难题。尤其是中国边疆地区，除了出现与内地相似的难题以外，还存在边疆地区所特有的一些困境，以云南为例，主要体现在以下几方面：

（一）治理主体能力不足

在云南边疆乡村协商治理中，治理主体主要是基层自治组织（“两委”，即村民委员会和党支部委员会）、乡村各社会组织和村民，在三者中基层自治组织在治理过程中起主导作用，而社会组织和村民主要对与自身利益相关的共识性问题进行协商和讨论。但在协商过程当中，出现了治理主体能力不足，协商乏力的困境。首先，体现为“两委”对乡镇政府的依附关系。在乡村协商治理过程中“两委”无法独立完成对村内重大公共事务的决策，但凡协商出现不可调和的利益分歧或重大纠纷时，都需要借助乡镇政府权威来迫使村民和各个社会组织对公共事务的决策达成共识，“两委”对乡镇政府具有强烈的依赖性。其次，体现为乡村社会组织和村民参与能力不足。乡村社会组织和村民缺乏乡村治理的经验和常识，受到教育水平和参与能力的限制，在参与协商过程中无法有效表达自身意见和利益诉求，致使协商决策权操控在教育水平高和参与能力强的少部分人手里，导致协商结果向着有利于强势群体的方向发展，形成形式上民主而实质上不民主的局面。最后，体现为协商主体的利益化倾向带来的治理低效。参与协商的各方利益代表为谋取自身利益或追求自身利益的最大化而将协商变为利益的争夺和博弈过程，出现协商僵持不下和议而不决的扯皮现象，从而致使协商效率低下，乡村协商治理失效。

（二）协商制度供给缺失

乡村协商治理虽然在绝大多数乡村地区得以普遍施行，并取得相应的治理成效，解决了乡村治理长期存在的流弊，但在协商治理过程中出现了制度供给不足，协商机制缺失的问题。从国家层面看，在宪法以及一般性的基本法律中并没有乡村协商治理的相关制度安排和法律保障，中央也并未出台乡村协商治理施行的相关条例和准则，没有对协商的具体流程、方式和原则进行详细规定。从地方基层来看，乡村也并未制定出规范性的协商制度，在协商过程中大多只参照村民自治条例和一些与协商治理关联性较低的政策法规来指导协商治理的运行，并且缺乏有效的监督和制约机制；部分地区甚至依然沿袭“村霸”治村或以乡镇政府为主导的传统治理模式。由于在国家层面和地方基层都没有系统完备的协商制度安排，因此乡村在协商治理过程中就会因为制度缺失而出现协商混乱，利益表达失序，决策缺乏民主性、权威性和合理性的问题。尤其是云南边疆的乡村地区，在整体治理能力不足的情况下，又没有相应的协商制度作为支撑时，协商过程更容易陷入无序和混乱状态，从而成为阻碍云南乡村协商治理的制度性瓶颈。

（三）利益多元化挑战

在全国范围看，云南是个民族构成最为多样的边疆省份，共有二十多个少数民族，尤其生活在边疆乡村地区的少数民族占到了绝大部分。以云南德宏和临沧为例，在边境乡村地区生活着傣族、景颇族、傈僳族、佤族、德昂族和拉祜族等诸多少数民族，各民族之间的利益诉求和生活习惯形态各异，呈现出利益群体特殊性与多样性并存的特点，这就要求乡村协商治理过程中，在保证整体普遍利益的同时还须对各少数民族的特殊利益加以考虑，这无疑加大了乡村治理难度。此外，随着人民公社制度的解体，我国从计划经济向市场经济过渡，并在市场经济的不断发展下，乡村社会结构由原来的一元化格局向多元化方向发展，出现半农半商、亦工亦农等新兴乡村阶层，尤其是近年来外出经商和打工的農民越来越多，成为穿梭于城乡之间特殊群体。据国家统计局云南调查总队发布监测调查结果显示，2015年云南农民工总量高达719.5万人次。从其身份上看这部分群体已并非此前纯粹意义上的农民阶层，而是身兼工人、农民和商人等二重或多重性质的新兴群体，在其利益诉求上必然超出原来农民群体利益的固有范畴，这就打破了原来一元化的村民构成形态，使乡村利益群体呈现多元性的特征。在乡村固有利益群体、新兴利益群体和原有少数民族特殊利益群体的多重叠加下，协商治理过程中就出现了利益诉求多元化，无法完全协调和满足各方利益群体利益诉求的困境。

（四）“两委”权威弱化

乡村协商治理的主体虽然涵盖了除“两委”以外的社会各界组织和村民，但“两委”在协商过程中起着主导核心作用，发挥着统揽全局、协调各方的功能，是协商治理过程中不可或缺的重要角色。而且正是由于“两委”在协商过程中的特殊地位，所以乡村协商治理要求“两委”必须具备相应的组织协调能力和治理权威。但是云南边疆乡村地区“两委”由于治理能力不足，继而引发了新的困境——权威弱化，“两委”提出的一些决策和方案没有得到村民的认可，甚至是受到村民的质疑和反对，或者在执行过程中没有得到村民的积极配合，使决策不能有效贯彻。在日常的协商过程中大部分村民也只听从上级政府或固有权威的命令和意见，很少服从“两委”的建议和决策，认为“两委”的决策不具备合法性和权威性。陈剩勇和吴兴智在对协商治理的论述中，也曾指出：“协商式的公共决策在很大程度上仍然受制于政府权力和既有权威结构的影响，它的有效性和制度的可持续性仍存在较大的不确定性。” [2]以云南省德宏傣族景颇族自治州某村落为例，村民对“两委”提出的决策和建议常常缺乏信任和认同，在执行某项政策或方案时往往要咨询乡镇政府或上级政府来证明政策的真实性和合法性，或通过访问临近乡村对相同问题的处理方案，经过多方对比和权衡后才会执行“两委”的决策。

三、中国边疆乡村协商治理的困境分析

（一）乡村精英流失

对于乡村治理主体能力不足的困境有多方面的因素，一方面是由于云南地处我国西南边疆省份，村民整体教育水平和参与能力相对于内陆省份均有较大差距，民主观念淡薄，参与意识薄弱。另一个重要的因素是乡村精英的流失所使然。随着改革开放和市场经济的不断深入，我国城乡发展差距逐渐拉大，呈现出城乡二元两极的发展态势，农民为改善自身生活状态，提高收入水平，纷纷向东部沿海和内陆城市寻找新的发展的机会。据有关学者调查显示，我国“外出人口中35岁以下的年青人占总数的86.3%，外出人口的整体素质普遍高于未出者。” [3]这样就使得西部边疆乡村的常住人口就只有老人和儿童，缺少青壮年群体，出现乡村“空心化”现象，在协商过程中由于乡村青壮年群体出门在外，而且老人和儿童不能有效参与乡村协商治理，因此对于一些没有涉及村民个人核心利益的问题，“两委”便独自决策或仅由村中部分常住村民在“两委”的主导下制定相应的执行方案，省略了民主协商环节，在决策过程中这就难免缺乏科学性、民主性与广泛性。在乡村青壮年人口严重外流的情况下，治理能力不足的问题便随之产生。根据徐勇的说法，就是“支撑乡村可持续发展和文明转型的资金、技术、知识、人才和需求等资源大量流失，乡村治理可利用的手段严重匮乏，从而陷入乡村发展的困境。” [4]

（二）制度设计滞后

制度设计滞后是云南边疆乡村协商治理出现困境的一重要原因，并且协商制度的缺位能引发一系列的连锁效应。由于我国正处于社会转型期，社会各个领域都需要进行全面深化改革，以适应新时期的社会运转需求，所以需要相应的制度支撑和保障。然而现在社会转型的过程中，乡村治理在制度设计层面出现了制度供给不足和创新乏力的瓶颈。一方面，在旧制度的惯性作用下继续沿用人民公社时期的一些陈旧体制，乡村治理权高度集中于乡镇政府和“两委”手中，没能体现新时期乡村治理中的协商民主，出现乡村社会治理机制与当下治理要求不相适应的情况。另一方面，从中央到地方没有一套专门规范乡村协商治理的制度体系和相应的研究机构，各个地方都只是通过自己的摸索和探讨来实现地方治理，采用“先上车，后买票”的形式来完善或制定相应的协商制度，完全没有提前的制度预设和安排。在缺乏相应的协商制度或协商制度供给滞后时就会出现协商过程的混乱和无序，从而使协商沦为站队骂架，最后影响协商结果的合法性和权威性。

（三）民族构成多样

云南是中国少数民族最多的省份，有二十多个少数民族，这既是导致其利益群体多元化的重要因素，也是云南边疆乡村有别于中国内地乡村的一个重要特征。由于乡村协商治理包含决策制定、矛盾化解和利益分配等多方面的内容，因此在协商过程中就必须对各少数民族群体协商的内容加以特殊考虑。然而大范围的对个体利益加以考虑，虽然在民主的广泛性上得到了充分保证，但很难兼顾协商的效率。在决策过程中无法将协商的问题达成共识性意见，原本可以由“两委”直接决定的事情，只要进行协商就容易被复杂化，出现利益博弈和扯皮，产生民主和效率的冲突。另一方面民族的多样性也很容易产生对共同文化的不认同问题，各民族的生活习惯和偏好各不相同，有自己一套独立的生活规则和利益体系，长期以来，“农村社会的特性是自由、散漫而随意，只是一个生活共同体，而不是政治共同体。” [5]大部分云南边疆乡村至今依然沿袭着过去的生活方式和文化传统，各民族之间日常交集较少，也不愿与非本民族群体成员有过多的往来，在乡村本身的社会土壤中很难自发产生政治上的共同文化。在没有共识性文化的前提下，乡村社会多元群体利益在实现一元化整合的过程中势必受阻，治理难题也就随之产生。

（四）上级过度干预

村委会原本是属于自我教育、自我管理和自我服务的基层政权组织，理应具备自身的独立性和自主性，不应受任何个人或组织所干预和影响。但乡村治理实践中村委会组织的独立性和自主性无法得到有效保障，村委做出的决策和日常管理常受到上级的左右和干涉，一些乡镇政府常以“居高临下”的姿态，行政命令式地给村委会安排任务，把一些原本由乡镇政府完成的事情交给村委会来处理，

增加了村委会的负担，使村委在治理过程中显得力不从心。与此同时，乡镇政府随意干涉村委会协商出来的意见和决策，甚至任意撤换和变更村委会组成人员，将村委会视为自己的下属机构和职能部门。“当前，尽管村民自治的調子唱得很高，实行的行政发展却倾向于村干部公务员化。” [6]由于上级乡镇政府的过度干预，村委会很难发挥其在村中乡村治理的核心作用，只以上级政府的一种附庸而存在，在发挥乡村治理主体作用的同时更多充当上级“行政代理人”的角色。这一方面抑制和束缚了乡村基层组织的活力，使村委会无法充分发挥其自治性的功能和有效综合各方利益；另一方面，两委在乡村治理中长期受上级政府的支配就会导致其治理能力不足，进而出现权威弱化的问题。

四、解决中国边疆乡村协商治理困境的出路

解决乡村协商治理面临的困境，需要从治理主体、协商制度、利益关系和职责权限等多个层面寻找解决问题的方法。

（一）培养乡村治理精英

治理主体能力不足是当前中国边疆乡村协商治理的直接困境，因此首先要解决主体治理能力的问题，从国家、乡村基层和社会三个维度培养和发展乡村治理精英。在国家层面上，要着重培养专业化、科学化和规范化的乡村治理团队，“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农工作队伍”。[7]当下乡村治理主体能力不足，协商治理乱象丛生，村民利益无法得到有效保障，很大程度上就是由于治理主体专业化水平不高，治理方式缺乏科学性和规范性所导致。在乡村基层上，要着力培育乡村治理骨干，对“两委”成员和乡镇基层干部进行定期学习和培训，强化基层治理主体的民主意识和科学文化素质，提升其协商治理能力与水平。尤其是对“两委”成员的培育应将其作为培育重点，因为“两委”在乡村治理过程中充当着主导核心的作用，其能力素质的高低直接影响着乡村治理的成效和结果。在社会层面上，也应有针对性地培养社会各组织精英和村民代表，将乡村具有社会地位的精英分子吸纳到乡村协商治理中来，给予这部分人群相应的头衔或职务，并对其进行相应的培训与教育。总之，乡村治理精英的培育要从国家、基层和社会三个层面进行培养，以职业化培养的模式增强乡村整体治理水平。

（二）完善乡村协商制度

制度具有全局性、根本性和长期性的特征，对乡村协商治理具有决定性的影响，完善乡村协商制度既是弥补乡村治理制度供给困境的重要手段，也是乡村协商治理实现现代化的必然要求。在乡村协商制度的建设过程中，一方面主要完善协商过程的协商主体结构、协商方式、协商原则和协商流程。具体而言，在乡村协商制度建设中，首先要明确协商主体的人员构成，因为“体制外社会势力进入正式的治理过程，可能导致基层治理的合法性危机，” [8]避免相关利益群体之外的其他个人和组织对协商事务进行干预，并确定参与协商人数和各方代表达到多少数量时协商结果有效，以此保证协商结果的科学性、合法性和权威性；其次就是要严格协商方式和协商流程，确保协商过程的有序性和规范性，防止协商混乱无序；最后要确立协商原则，在协商过程中要体现协商民主性、参与广泛性、决策科学性和合理性等基本原则。另一方面，完善制度供给方式，“打破制度单一供给格局，建立多元供给结构，实现政府机制、市场机制、社会机制三种机制的有效配合，实现党政军民社企的协同治理。” [9]

（三）整合乡村利益关系

“实现公共利益、集体利益与个人利益的均衡发展，是当代中国协商治理的基本目标。” [10] “协商民主能否成为一种有效的治理机制，关键在于是否能够建立一个利益协调机制。” [11]民族构成多样、利益多元化是阻碍边疆乡村治理的一个特殊困境，解决这一困境的关键在于整合乡村各群体、组织和个人与乡村整体之间的利益关系，而乡村利益关系的整合要以调和公共利益与个人利益为指向，因为“公私利益结合得最紧密的地方，公共利益所得到的推进也最大。” [12]乡村协商治理本质上就是解决公私利益矛盾，只有将个体利益与乡村整体利益相结合，才能有效破解多元化带来的困境。因此，为有效实现利益关系整合，一方面，在思想文化上，要统一共识，调和少数民族群体在思想上存在的分歧和矛盾，在求同存异的基础上构建乡村共同文化，形成文化上的共性，强化乡村不同组成人员对共同文化的认同感；同时，将“公共文化服务不断向城乡社区基层下沉，着力加强社区公共文化服务体系建设，努力改善社区公共文化服务。”[13]另一方面，在现实利益协调上，要以拥护多数人的合法利益为基础，同时兼顾少数人的正当利益，重在通过公共利益的维护来弱化和消解个人与团体利益，减少个体间的利益差别；但在利益整合过程中要注意的是，不能为了维护公共利益而过度损害个人利益，因为维护公共利益的最终目的也是为了更好的实现个人利益，若以损害个人利益为条件来维护公共利益，不仅不能有效整合现有利益关系，反而会激化公私利益矛盾，进而不利于协商治理的开展。

（四）明确乡村职责权限

解决云南边疆地区乡村协商治理困境还必须明确乡村职责权限，确保乡村治理规范有序和和独立自主。一方面，划分乡镇政府和“两委”职责范围，防止乡镇政府的权力越位和错位，以及避免基层自治组织的权力缺位。首先，要理顺乡镇政府和“两委”二者之间的职责权力关系，明确划分二者的权力范围，建立相应的权力与责任机制，实行一事一责或一事多责的权责制度，明晰用权主体和责任主体，对越位、错位和缺位行为进行必要的行政处分；其次，乡镇政府要最大程度地下放权力，给予“两委”充分的治理自主权，从而最大限度地发挥“两委”的自治功能。另一方面，规范社会组织和村民的权利与义务。乡村社会组织和村民作为乡村治理的参与者，影响着协商的过程和结果，必须对其权利与义务加以详细规范，以此保证协商过程的有序性和协商结果的合法性。但无论是对乡镇政府，还是对乡村基层自治组织与村民的职责权限规定，都必须以法律的形式对其进行保障，没有法律作为支撑，乡镇政府必然借助其自身的行政优势对基层自治组织进行“摊派截留”或行政干预，而其他协商主体也因缺乏相应的法律约束而使协商陷于无序和混乱。

五、结语

乡村协商治理作为一种崭新的治理形态，既是我国基层乡村治理探索和实践的产物，也是我国政治协商制度在基层的一种深化与发展，对中国的乡村治理具有很强的适用性，符合中国的制度特色，为我国边疆乡村治理实现现代化提供了路径选择。虽然在当前实践过程中遇到诸多的困境与挑战，但只要对其存在的问题加以修正和完善，乡村协商治理必然能在乡村治理中发挥其协商民主的独特优势，为中国乡村治理实现现代化和统筹城乡发展提供制度支撑。

【参考文献】

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