探索“行业+企业”监管模式夯实高危行业监管基础

吴晓梅++杨华

今年以来，重庆市双桥经开区工商局深化商事登记制度改革，围绕“放管服”改革要求，紧密结合辖区生产性企业块头大、原材料涉及危险化学品较多的实际，积极探索“行业+企业”高危行业监管模式，强化分级监管和联合执法，有效突出工商部门监管的实效性，取得一定成效。

一、工商部门对高危行业监管的现状

（一）厘清当前工商部门的监管职责

工商部门作为市场经济秩序的主要监管部门之一，首先要厘清自身职责。工商部门三定方案中规定的监管方面的职责，简要概括起来，主要包括以下十个方面：主体监管和服务（含查处无照经营）、流通领域商品质量监管、消费维权、维护市场秩序、反不正当竞争执法、直销行为监管、中介监管、合同监管、广告监管、商标监管。

另外，从对高危行业监管方面来看，工商部门又具有一些特定的职责。根据国务院、市委、市政府《关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》附件中各部门安全生产职责清单以及《危险化学品安全管理条例》中规定的涉及工商部门的职责，主要有以下几项：1.负责依法办理安全生产领域相关企业的工商登记，对涉及工商登记前置审批事项的经营活动，凭许可文件、证件办理工商登记；2.负责查处危险化学品经营企业违法采购危险化学品的行为；3.配合有关部门依法查处取缔未经安全生产（经营）许可的企业。

（二）关于高危行业的界定

高危行业是指危险系数较其他行业高，事故发生率较高，财产损失规模大，且短时间内无法恢复的行业。

常说的六大高危行业指：煤矿、非煤矿山、建筑施工行业、危险化学品行业、烟花爆竹行业、民用爆破行业。

对于当前工商部门监管工作而言，高危行业是相对而言的，任何企业都有可能成为高危行业企业。这里所指的“高危行业”更多的应该是从风险的高低来区分的，不一定专指其工作性质的危险系数。如某省黑诊所治死人事件、某水果店因停电擅自发电致多人死亡、培训机构将学生殴打致死等事件，就是一般意义上的非高危行业发生的安全事故。因此，不能片面地认为哪些行业属于高危行业。

二、基层工商部门在高危行业监管中的困惑

对工商部门来说，高风险行业监管工作可能存在更多的履职风险。监管履职风险主要有监管缺位的风险、区域性风险、执法冲突风险、决策不当风险等，这些风险对工商监管工作来说也带来了更大的挑战和困难。根据高危行业的相对变化的特点，工商部门对高危行业的监管范围是十分广泛的，而工商部门涉及的监管职责也多达13项。在监管范围大，监管职责多的情况下，基层工商部门的监管力量和方式就显得有些力不从心。主要存在以下3个方面的问题。

（一）监管对象广泛，重点不明

鉴于高危行业领域的相对变化性，基层工商干部的监管目标就有些盲目，到底是该把煤矿、危化品作为监管重点呢？还是把超市、餐馆作为监管重点？全国各地事故多发让工商部门基层监管人员有些手忙脚乱。目标过于广泛，使基层监管人员疲于应付面上的检查，而忽略一些重点对象、重点方面的关注。

（二）传统方式监管，效率不高

基层工商部门的监管方式多采用上门检查、查阅资料等传统方式，对于没有严重违法行为的对象，多采用行政指导、责令改正等手段，在对经营户没有实质性惩罚的情况下，监管效率不明显，权威性较低。

（三）涉及法律太多，业务不专

从事工商监管工作，涉及的法律、法规、部门规章非常多，如涉及《行政处罚法》《反垄断法》《反不正当竞争法》《产品质量法》《食品安全法》《消费者权益保护法》《商标法》《广告法》《公司法》《个人独资企业法》等37部法律，涉及的行政法规有《广告管理条例》《直销管理条例》《禁止传销条例》《无证无照经营查处办法》《烟花爆竹安全管理条例》等60部，另外还涉及到一些地方性法规和部门规章。面临这么多的法律法规，作为监管人员，将其全部读一遍，就已经相当费时，更何况理解运用。然而工商部门对涉及这些法律法规的专门培训少之又少，导致基层监管人员的业务水平不高。

三、双桥经开区工商局对“行业+企业”监管模式的探索

通过对高危行业监管现状及存在的问题进行分析，双桥经开区工商局结合辖区实际情况，积极探索“行业+企业”监管模式，通过对行业风险的梳理，进一步明确监管的重点企业名单，采取一系列具体的措施，从而夯实了该局对高危行业监管的基础。

（一）开展全面摸底，明确监管行业

首先，对部分高危行业进行摸底。根据业务科室和基层工商所监管人员相互沟通，明确日常监管中认为涉及安全风险比较大的行业，对这些行业逐步开展梳理工作。

其次，对确定的行业进行分类。根据行业梳理情况，明确的名单一共207户企业。梳理的名单中，涉及危化品经营企业9户，加油站9户，危化品使用企业14户，高温熔融企业13户，煤矿非煤矿山共14户，涉尘防爆3户，另外还涉及建筑施工、道路交通等其他行业。

这些企业作为这次探索工作的试点企业，也是该局认为目前最为重要的一部分企业。在今后根据实际情况和监管效果，结合上级要求和基层反馈，将对行业进行合理的调整。

（二）实行分级监管，确定监管频次

通过前期摸底、数据收集，该局对辖区内高危行业有了初步了解。根据行业特点，该局将梳理出来的207户安全风险较大的企业，依据工商监管职责，将其划分为三级监管对象，一级监管对象为危化品经营企业，一共18户；二级监管对象为危化品使用企业、高温熔融、煤矿、非煤矿山、涉尘防爆等，一共43户；三级监管对象为剩余的129户企业。

针对三级监管对象的不同特点，制定监管工作规范，明确对三级监管对象的监管重点和联系检查频率。比如对危化品经营企业，該局要求企业必须按月建立进货台账，监管人员每季度对其进货台账进行查看；二级监管对象至少半年检查一次，遇特殊情况特殊时期可以增加检查频率；三级监管对象作为常规日常监管，结合各项专项整治开展检查工作。endprint

为使工商部门监管检查工作更好地留痕，该局在市局今年制作发布的文书基础上进行修改，制作了专门用于高危行业监管的《现场检查表》《行政指导告诫书》等文书模板。在具体检查中，强调以行政指导为主的理念。

（三）探索信用监管，实施积分管理

结合现在正在实施的“一张网”建设，该局通过对高危行业采用积分管理的方式，实施信用管理。通过对企业报送年报、即时信息的及时性、纳税情况、许可办理、变更情况、抽查检查、登记事项情况、行政处罚等情况分别实行积分扣分制。根据该局的信息征集情况，如果没有不良信息的，计100分，如某一项有不良信息，则按比例扣分。

根据企业的积分情况，实施动态管理。当季度根据上一季度的信用情况，对于“百分”企业可以延长一季度检查频次，而对于上一季度扣分较多的企业，则根据其扣分情况，实施特定方向监管。

（四）强化联合执法，促进协同监管

一方面，在双桥经开区管委会的领导下，该局主动参与，建言献策。根据该局监管思路，该局向管委会提出以行业主管为主的分级监管思路，促进了《重庆市双桥经开区管委会关于推进安全生产领域改革发展的实施意见》的出台，并建议安委会，由各主管部门根据行业监管重点将辖区企业按照安全风险等级，将各自主管的企业分别划分为一级、二级、三级、四级风险点企业，在此基础上形成了《双桥经开区企业安全风险分布图》，分布图发放给安委会各成员单位，使辖区内重点监管企业的分布位置一目了然，有利于各部门开展监管工作。

另一方面，积极推进联合监管机制建立。一是积极配合安监等各部门开展各类安全生产检查。积极参加每次打非治违专项整治，在职权范围内严格履职尽责；二是在不越权的情况下，促进各部门及时反馈相关情况。如该局常规检查中发现辖区内80余户许可到期的烟花爆竹经营户，及时抄告安监部门，并要求他们反馈证照审核办理情况，我们再跟进他们反馈情况做出相应的监管措施。又如，该局利用信用信息征集工作，积极联系消防、安监、环保等部门，获取其许可审核情况。在工作开展中，该局与安监、消防等经开区其他部门紧密联系，相互配合，形成了良好的互动合作局面，联合监管局面初步形成。

（五）规范对象管理，强化档案留痕

根据该局制定的监管工作规范，该局由监管科牵头，负责对已有的重点企业按监管风险分级建立电子台账。具体检查工作由工商所负责实施，严格按照重点行业监管工作规范要求开展监管工作。对于新增重点企业，由工商所片区人员在经济户口认领时，获取企业基本情况，每半月上报监管科一次，同时自己建档，并根据其分级特点，在规定时间内进行开业回访。工作规范要求一级、二级监管对象在1个月内回访，三级监管对象要求在3个月内回访，在开展回访、检查后，应及时将资料完善归档。

该局的高危行业监管档案实行一户一档，由片区监管人员负责管理，档案由企业基本情况、检查记录表、信用情况记录表及其他相关文书按时间先后归档。片区人员调整的，要求必须完善档案方可交接；各片区监管人员作为其辖区内重点行業的监管人员，每两个片区人员互为AB角，根据其片区内企业户数多少，均衡搭配。通过对部分重点行业监管方式的探索，力争达到严格履行工商职责，在安全生产工作中做到尽职尽责。

（六）促进企业作为，主动守法自律

该局通过对企业开展上门指导、督促，定期检查，各部门的联合监督检查，加强了企业对安全生产工作的重视程度。尤其是危化品经营企业，大部分企业之前一般都只注重财务进出，他们的进货票据都只归档进财务账簿，很少有进货管理意识，通过该局主动上门宣传和指导，他们也充分认识到进货管理的重要性，企业开始主动作为，尽量完善进货台账，自觉做到守法自律。

作者单位：重庆市双桥经济技术开发区工商局

责任编辑：胡 越endprint