“广域徐州城市群”“3+4”发展模式及其对策分析

孟祥林

(华北电力大学 马克思主义学院，河北 保定 071003)

一、徐州的区域中心城市发展定位与城市圈的范围界定

(一)徐州的区域中心城市发展定位

在江苏省的城镇体系规划中，设计了未来江苏省要形成三个城市圈：南京圈、苏锡常圈和徐州圈。三个城市圈中，南京圈和苏锡常圈实际上最终会发展成为一个城市圈，在这个城市圈中有两个核心：其一是南京；其二是上海。苏南城市圈在构建过程中不能离开上海的影响，苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通、嘉兴、湖州、杭州等城市的发展都与上海有关系，在大都市的发展进程中，上海已经进入到辐射式发展阶段，上海的充分发展能够带动周边更多城市的发展。这与其他地区的以吸收为主要发展方式的大都市的发展过程形成鲜明的对比。徐州在江苏省的北部，处在河南、安徽、山东和江苏的四省交界处。以徐州为中心发展江苏省北部的城市圈，对于江苏省全省的均衡发展是非常重要的。徐州的发展目标是区域性中心城市，在区域经济发展进程中，发挥集散中心和交通枢纽中心的作用，通过创新经济发展模式，扩大徐州与周边城市间的联系。按照徐州的发展规划，徐州将打入长三角城市圈，成为长三角城市群的成员城市。徐州是世界上最大的太阳能多晶硅研发基地，中国最大的新能源产业基地和江苏省唯一的煤炭生产基地，在江苏省的区域经济发展中扮演着重要角色[1]。苏北地区与徐州邻近的中等城市就是连云港，按照区域经济发展的邻近原则，在苏北地区首先构建“徐州—连云港”“双核”城市体系是扩大徐州影响力的重要选择。

(二)徐州城市圈的范围界定

很多专家学者对徐州都市圈提出了看法。由于徐州位于江苏省的西北角，作为江苏省的一个大城市，在城市圈界定问题上主要考虑徐州对苏北地区产生直接影响，并与省外的邻近区域建立直接联系。专家一致认为，构建城市圈是徐州发展的重点[2]。徐州城市圈应该是一个跨省城市圈，其具体范围包括江苏徐州市、连云港市、宿迁市，安徽宿州市、淮北市，山东枣庄市、微山县，河南永城市等[3]。也有人在界定徐州城市圈的时候，将徐州仅仅禁锢在丰县、沛县、新沂市、邳州市和睢宁县等徐州行政区划范围内。关于徐州圈的这种界定方式实际上是将“徐州城市圈的核心”与徐州圈混为一谈了。徐州城市圈需要以徐州为核心向腹地扩展，虽然跃出如上这个范围后就是邻近省域范围，但徐州所处的地理位置决定了在扩大徐州的城市影响，在构建“广域徐州城市群”的过程中，必须以徐州为中心，跨省域构建城市圈。所以徐州城市圈应该是以徐州的行政区划为核心，包括鲁南、皖东和豫东部分区域在内构成的广域城市群。与山东半岛城市群、中原城市群、武汉城市群和长三角城市群形成高效互动，在充分整合连云港市、宿迁市、宿州市、淮北市、枣庄市、微山县、永城市等城市的基础上，以徐州为中心构成多层结构。

(三)“广域徐州城市群”发展的理论依据

德国城市地理学家克里斯塔勒于1933年提出了中心地理论[4]，克氏在其著述中将区域经济发展中能够对腹地产生聚集整合作用的城市(城镇)界定为中心地，认为较高级别的中心地与较低级别的中心地间在数量上存在正六边形关系，即一个较高级别的中心地与腹地内的六个较低级别的中心地间可以建立直接联系，这是有关城市群方面的最初表述。该理论中并未论及行政约束对构建城市群的负面影响。既然城市并非孤立发展，就需要突破地域关系和行政区划约束，基于区域经济规律在不同层级的中心地间建立联系，从而形成不同规模和层级的城市体系。徐州位于江苏省的西北角，与苏中和苏南的中心城市间不易建立直接联系，为了进一步强化徐州在城市化进程中的凝聚力和辐射力，就需要跨行政区划与周边的中等城市间构建起“广域徐州城市群”，使得徐州成为苏北地区的另外一个增长点，与苏中和苏南相呼应，从而推动江苏城镇化的整体水平得到提升，这符合城市群构建过程中需要遵循的“中心地近邻”原则。我国正处于城市化快速发展阶段，通过“软区划”[5]构建跨行政区划的城市群已经成为发展趋势，京津冀协同发展战略为此提供了经验，在这种情况下，构建“广域徐州城市群”就更能体现城市发展的战略意识。

二、徐州城市群发展中存在的问题与优势条件分析

(一)徐州城市圈发展中存在的问题

1.市区同城禁锢了徐州向外扩展

在徐州城市群发展中，市区同城的矛盾主要表现在徐州市与铜山区之间。铜山区在徐州的各个城区中面积最大，并且呈半圆形包围着徐州市区，所以徐州市与郊区间的关系，在很大程度上是徐州市与铜山区之间的关系。徐州市和铜山区的行政中心虽然在空间上邻近，但城市与郊区在发展思路上出现不一致的情况下，徐州就会在很大程度上受到铜山区的禁锢。两个行政中心同处一城，在行政关系不能妥善处理的情况下，二者之间不但不能展示出资源整合聚合优势，反而会在一定程度上出现矛盾。在城市化进程中，城市发展的问题很多时候都是由行政区划不合理所致。行政区划是在历史中形成的，目前的行政区划是延续历史形成的。为了推进城市化进程，减少由于行政区划对城市发展造成的阻碍，适度调整行政区划是很必要的。在徐州市与铜山区间的关系上，如果将铜山区一分为二，并且在距离徐州市相当的地方设置行政中心，这样就能够在徐州市区外围有贾汪区、铜山一区和铜山二区三个外围城区，形成“一城三星”的发展格局，才有利于徐州城区以较快速度向外围扩展。

2.行政中心位于省域边缘

徐州位于江苏省的西北角，这样的区位条件对构建以徐州为中心的“广域徐州城市群”是存在矛盾的。一般而言，区域经济中心位于地理区域的中心位置上时，便于经济中心在腹地内向各个方向均匀扩展，同时也有助于经济中心在行政区划范围内与腹地内的中等城市之间建立联系。在构建城市体系的过程中，除了要考虑行政区划以内的因素外，需要更多考虑与周边行政区划进行整合，通过整合邻近的其他省域的中等城市，扩大城市规模。但出于地方利益，行政对接在短时间内很难实现，这就在很大程度上延缓了跨区域发展城市群的速度，这是构建徐州城市群的不利因素。为了突破这种发展瓶颈，就需要构建以徐州为中心的多条发展线，为构建大尺度城市群做好准备。与此同时还要强化丰县、沛县、新沂市、宿迁市、邳州市的发展，让其在发展线构建过程中发挥次级经济核心的作用。

3.周边城市群间存在资源竞争

前文述及，徐州城市群在构建过程中需要与周边区划展开广泛合作，但这种合作是以竞争为前提的。在区域经济发展中，每个城市都在想对策构建以自身为中心的城市圈，徐州北侧以济宁为中心，整合兖州、邹城、曲阜构建的济宁城市圈，在短时间内还不能对行政区划外形成较强的辐射作用，所以济宁城市圈在一定程度上会与徐州形成竞争局面。除此以外，徐州西侧的中原城市群以及徐州南侧的南京城市群，也都会与徐州形成竞争局面。城市和城市群之间的竞争会在一定程度上弱化合作的动因。城市强化自身竞争力的途径有两个：其一是强化自身影响力；其二是辅以行政力量。行政力量能够改变行政区域的归属关系，城市群在扩展过程中存在的资源竞争问题将会长期存在。核心城市在区域经济发展中的行政级别，在很大程度上决定了该城市与其他城市间的关系，并影响着城市的发展方向。徐州是枢纽城市，这在一定程度上强化了资源聚集力，但“位于行政区划边缘”这个弱势将会长期存在。

4.城市化进程中的行政区划障碍

跨行政区划构建城市群会存在行政区划障碍，于是在行政区划边界处往往会出现城市化的空白区，行政区划约束使得资源在行政区划边界处不能得到有效整合。由于行政区划约束，在城市化进程中会存在“肥水不流外人田”的观念，产业布局、资源流向、通讯网络、金融系统等方面都会在行政区划边界处遇到障碍。在这种情况下，行政区划边缘处的城市化也被边缘化。按照城市发展的“摊大饼”原则，城镇化强度也会由行政区域内的核心城市向行政区划边缘逐渐摊薄，大都市的辐射力在行政区划边缘处会出现“断层”，于是城市高度发展区域与低水平发展区域在行政区划边界处会出现较大差别，在京津大都市与近京津的河北省地区之间就存在这种情况。改变这种状态的措施就是“协同发展”，即打破行政区划阈限让邻近的行政区划资源互通，大都市能够在更广泛的腹地内进行生产力布局。因此构建“广域徐州城市群”的前提就是与邻近行政区划树立协同发展意识，打破行政区划壁垒，使徐州在邻近行政区划间发挥中心城市的作用，对邻近中心地发挥整合作用的同时，通过强大的辐射作用提升腹地内的城镇化水平。

(二)徐州城市群发展的优势条件

1.区位优势

图1 徐州在苏鲁豫皖四省中的位置

如图1所示，以徐州为中心的城市群如果划分为三个圈层，只有第一个圈层在徐州行政区划范围内，该层即前文述及的徐州辖区内的丰县、沛县、邳州市、新沂市和睢宁县。从图1中可以看出第二个圈层涉及三个省，第三个圈层涉及四个省。徐州位于陇海线和京沪线的交汇处，将四个省很好地整合在了一起。徐州所处的位置是四省的凹凸咬合之处，这样的位置易于四省强化区域间的联系。徐州城市群在构建过程中，如果能够将“跨省域构建城市群”的劣势转变为优势，徐州的区域中心地位在短时间内就能够得以强化。

2.产业优势

沿陇海线和京沪线徐州腹地的矿产资源、旅游资源、农业资源等都很丰富，这为以徐州为中心构建城市圈奠定了基础，徐州作为苏北的特大城市，已经显示出在产业聚集和资源聚集方面的优势，已经开始对周边地区形成较强的辐射影响。徐州是重要的煤炭基地，除了煤炭外还有井盐、铁、钛、大理石、石灰石等30多种矿产，电力、煤化工和盐化工是徐州的支柱产业。以徐州为中心，劳动密集型产业、资本密集型产业和技术密集型产业等都开始发展，有利于区域综合竞争力的提升，有利于满足人民群众的生产生活需要，有利于增强经济发展的后劲[6]。依托历史基础和区位优势，徐州与腹地内的小城市形成产业互补局面，徐州正在形成以工业为主导、服务业为主体的产业结构格局。

3.环境优势

徐州的环境优势主要是指其市场环境，发展区域经济离不开优秀的市场环境。徐州的区位优势决定了徐州能够与周边的省会城市和有影响力的中等城市建立稳定的经济联系。徐州处在南京、郑州、济南、武汉四大省会城市中间，并且能够方便地与连云港、济宁、开封和蚌埠建立联系，这为徐州经济发展培养出了广阔的市场。随着徐州聚合整合力度不断强化，这里正在成为苏鲁豫皖等附近居民理想的休闲、消费场所。在“徐州—连云港”“双核”城市体系不断得到强化的过程中，徐州的沿海城市吸引力正在得到强化，更多的人开始看重在徐州投资的增值潜力。

三、“跨区划”“三层次”的徐州城市群构建

(一)跨行政区划的徐州城市群构建

图2 徐州城市群及周边关系

图3 徐州跨行政区划城市群

如图2所示，徐州城市群位于山东半岛城市群、京津冀城市群、太原城市群、中原城市群、武汉城市群和长三角城市群之间，与这些城市群产生互动[7]，对徐州城市群产生直接影响的城市群主要有山东半岛城市群、中原城市群、武汉城市群和长三角城市群。构建徐州城市群，就需要处理好徐州与这些城市群间的关系，通过借力发展，将徐州城市群融入周边城市中，通过区域间的高效互动，以推动徐州城市群的发展。在城市群构建过程中，一般的思维方式是以行政区划为界构建城市群，但是行政区划内的各个子区域之间的联系往往由于空间联系成本过高，基于行政区划的城市群经常有名无实。但是跨越行政区划构建城市群往往会受到行政区划的阻隔，即使空间联系成本较低的邻近城市也不容易构成城市群。这样的问题在徐州城市群构建的过程中就出现了。如图3所示，徐州位于江苏省的西北角，与徐州邻近的江苏省行政区划内的城市有连云港市、宿迁市和淮安市。江苏是南北狭长的行政区划，就区域经济发展状况而言，苏南优于苏北，所以苏南的中等城市密度高于苏北地区，苏南地区以南京为中心形成了包括扬州、泰州、常州、苏州、南通等次级中心在内的城市群，南京城市群已经与上海融合在一起，将皖南和浙北的部分城市如滁州、马鞍山、芜湖、宣城、湖州、嘉兴等整合在一起。徐州在构建以自身为中心的城市群的过程中，不能禁锢在江苏省范围内，需要将鲁南、豫东和皖北的城市整合在一起。如图3所示，鲁南的济宁、枣庄，豫东的菏泽、商丘，皖北的亳州、蚌埠、淮北、宿州等在空间距离上比较邻近，能够与徐州形成较好的互动，徐州位于四省交界处，如果构建徐州城市群，就需要打破四省的行政区划限制，在省级行政区划层面进行对话。让徐州城市群将周边城市群联系在一起，在大区域战略基础上构建广域城市群。

(二)“三层次”的徐州城市群构建

如图4所示，徐州城市群包括三个层次，即图中的C1、C2和C3，C1是城市群的核心层次，包括了徐州的六个城区即贾汪区、鼓楼区、九里区、云龙区、泉山区、铜山区，还有一个邳州市，丰县、沛县、新沂市、睢宁县由于距离徐州主城较远，划归C2城市层中，C2层次不仅将徐州主城以及5个县级行政单元包括在其中，而且将山东部分城市和安徽部分城市包括了进来，但仍然以徐州行政区划为主。C3层次中除了连云港和淮安外，城市群的主要部分是由鲁南、豫东和皖北的城市构成的。C3是以徐州为核心的广域城市群，能够将更广泛的区域在前文述及的城市群间扮演桥梁角色，拉动更广区域发展。

1. C1层：“徐州市+邳州市+铜山区”

图4 “三层次”的徐州城市群示意图

如图4所示，C1层以徐州为核心，由铜山区和邳州市构成，徐州辖区范围内的丰县、沛县、新沂市、睢宁县、邳州市和铜山区等行政单元中，铜山区、邳州市与徐州的位置关系比较特殊，铜山区将徐州以C环形状包围了起来，邳州市是距离徐州最近的县级行政单元。从图5中可以看出，在徐州市、铜山区和邳州市区域内形成了“一星伴月”的城市发展格局。“一星”即邳州市，“月”即包围着徐州的铜山区。从图5中可以看出，在邳州与徐州间既有高速公路，也有铁路相通，交通非常便利，所以将邳州与徐州进行融合发展是扩大徐州城市影响力的第一步。邳州腹地内的镇级行政单元的密度较高，邳州市需要整合陈楼镇、官湖镇、戴圩镇、赵墩镇和义堂镇，扩大邳州市的影响力，在城市规模扩大的基础上与徐州呼应，沿着“徐州—邳州”交通线在邳州市与徐州市之间构建由赵墩镇、八义集镇和大午镇构成的城市走廊，将邳州市与徐州市连接在一起。铜山区包围在徐州外围形成C环，与贾汪区合在一起，将徐州外围形成闭环。在铜山区C环内，有两个镇级行政单元的密集分布区：其一是与贾汪区邻近的黄集镇、郑集镇、柳新镇和柳泉镇；其二是徐州东南侧以铜山区为中心的汉王镇、棠张镇、张集镇、房村镇、伊庄镇和单集镇，该密集区与“邳州—徐州”城市走廊连接在一起，形成城镇密集带，对徐州发展会产生更大的影响。在C1环发展过程中，在构造“一星”的同时，要着力打造“一月”，形成围绕徐州的C型城镇环，进而在贾汪区、邳州市和铜山区三地间形成高效互动的三角形区域。

图5 “一星伴月”模式的徐州城市群核心层

2.C2层：“4+10”跨省域城市群

如图4所示，在C1的外围，由徐州辖区内的新沂市、睢宁县、沛县和丰县四个县(市)以及周边省份的滕州市、枣庄市、兰陵县、郯城县、宿迁市、泗县、灵璧县、宿州市、淮北市、永城市10个县(市)形成了C2环。在该环中周边省份的10个县(市)被分成两个区域分布在徐州的两侧，丰县、沛县、新沂市和睢宁县四个县(市)在与周边10个县(市)的关系中扮演的角色是有差异的。徐州与10个县(市)建立联系需要依托交通干线，所以贾汪区成为了枣庄市和滕州市的核心，新沂市成为兰陵县和郯城县的核心，宿迁市位于睢宁县和新沂市之间，三个小城市要逐步整合在一起发展。由于地缘关系，睢宁县会成为灵璧县和泗县的核心。宿州市、永城市和淮北市会成为以铜山区为核心的“小城镇三角形”。因此沛县和丰县在C2中发挥的作用弱于新沂市和睢宁县，徐州向东、东南方向的发展强度要高于向西发展的强度。C2是以徐州为中心构建广域城市群的基础，以C1为依托，将周边10个县(市)纳入到“广域徐州城市群”中来，可以为C3的发展奠定基础，同时新沂市、睢宁县、贾汪区和铜山区等会逐渐发展成为徐州周边的次级核心城市。

3.C3层：“广域徐州城市群”目标下的“四省城市核心”

在图4中，“广域徐州城市群”的C3层全是徐州区划以外的区域，涉及的中等城市包括山东的曲阜市、平邑县、临沂市、菏泽市、济宁市，河南的商丘市，安徽的亳州市、蚌埠市，江苏的盱眙县、怀安市、连云港市等。在C3环中，需要进一步完善“泗县—泗洪县”“泗洪县—蚌埠市”“蚌埠市—盱眙县”等几段交通线，使C3环更加完善，这阶段交通线完善后，围绕徐州的C3环就成为了闭环，而且会强化该区域内C2与C3之间的联系，强化睢宁县在更广泛区域内的影响力。前文述及，徐州位于江苏省的西北角，与苏南城镇化水平较高地区距离遥远，构建以南京为核心的省域城市群就比较困难。所以就需要考虑在苏北构建以徐州为中心的城市群，与苏南的南京城市群相呼应，在江苏区划内形成“双中心”的城市体系，这与山东半岛城市群很相似，这是以济南和青岛两个中心城市构建的“双中心”城市群。徐州是重要的交通枢纽，连霍、京福、京沪、宁徐等高速公路主干线在此交汇，京沪、陇海等铁路干线也在此交汇，区位优势使得徐州有充足的条件成为江苏北部的区域经济核心，辅以行政干预，为徐州城市群的构建创造条件，强化了徐州在区域经济发展中的向心力。“广域徐州城市群”不仅将徐州与附近的中等城市整合在一起，而且拉动了更多镇级中心地的发展，大城市在迅速发展的同时拉动了农村城镇化的进程。

(三)“广域徐州城市群”的四条发展线

在构建“广域徐州城市群”的过程中，要将新沂市、睢宁县、贾汪区和铜山区作为徐州城市群的四个次级中心，由次级中心向外构建四条发展线形成四个城市走廊，构成以徐州为核心的辐射状发展格局。

1.“新沂—连云港”发展线

从图4中可以看出，新沂是徐州与连云港最接近的部分，新沂与连云港有高速公路和铁路相连，东海县是二者之间唯一的县级行政单元，只有强化东海县的发展力度，才能够尽快缩短新沂与连云港之间的时间距离。从图6中可以看出，东海县与连云港市和新沂市的距离相当，通达性较高的交通网络让东海县能够同时接受连云港市和徐州市的经济辐射。在强化东海县影响力的过程中，需要以东海县为核心，尽快将周边的镇整合在一起，图6中的石榴镇、温泉镇、牛山镇和房山镇等都应该成为东海县短期内整合的区域，东海县将“新沂—连云港”发展线一分为二，随着东海县影响力逐渐扩大，“新沂市—东海县”段的洪庄镇、桃林镇以及“东海县—连云港市”段的白塔埠镇都会逐渐得到发展，成为发展线上的小城市。

图6 “新沂—连云港”发展轴

2.以铜山区为核心的发展线

图7 以铜山区为核心的发展线

前文述及，铜山区呈“半月状”包围着徐州，对构建“广域徐州城市群”具有重要影响。从图7中可以看出，以铜山区为中心，向西、西南和南三个方向伸出了四条发展线，分别与郑州、许昌、阜阳和合肥联系。在这四条发展线中，只有阜阳对徐州的影响最弱，郑州和合肥都是省会城市，对徐州的影响力相对强些。郑州是中原城市群的核心，但这个城市群分为南北两部分，北部由洛阳、济源、焦作、新乡和开封以郑州为中心形成“弓弦+弓背”的空间格局，南部则有许昌、平顶山和漯河形成“三角形”格局，两部分空间距离较短，整合在一起更能发挥出聚集经济优势，对徐州城市群产生更大的影响。“郑州市—铜山区”线上的商丘以及“许昌市—铜山区”线上的亳州都是C3环上的重要节点城市，中原城市群需要强化向东的影响力，通过强化两个节点城市，进而强化徐州城市群的影响力。在“铜山区—合肥市”发展线上，合肥不但通过借力南京的影响强化城市发展力度，而且也需要通过向北发展，接受徐州的影响力。于是在铜山区西南侧的扇形区域都会对徐州的发展形成不同程度的影响。以铜山区为核心强化扇形面上的四条发展线，对徐州城市群的发展能够起到很大的促进作用。

3.以睢宁县为核心的发展线

如图8所示，以睢宁县为核心强化徐州影响力的途径就是构建“睢宁县—南京市”发展线，在图8中“睢宁县—南京市”段有两条连接途径：其一为“睢宁县—泗县—五河县—明光市—来安县—南京市”(“东线”)；其二是“睢宁县—泗洪县—盱眙县—南京市”(“西线”)。两条线虽然“睢宁县—南京市”距离相差不大，但发展线上的县级行政单元数量有较大差别，“西线”高于“东线”。为了推进两条发展线，就需要对发展线上的县级行政单元做文章。图8中两条发展线的东西两侧分别有怀安和蚌埠两个中等城市，要依托两个城市在“泗县—泗洪县—盱眙县—明光市—五河县”围成的椭圆形区域内构建小城市组团。“西线”要强化明光市的发展强度，承担起“西线”的节点城市角色。“东线”要强化盱眙县，这样就能在“睢宁县—南京市”间，构建起“蚌埠市—明光市—盱眙县—怀安市”小城市带，为徐州向南侧延伸，接受南京的城市影响力创造条件。

图8 “睢宁县—南京市”发展线

4.“贾汪区—曲阜市”发展线

图9 “贾汪区—曲阜市”发展线

贾汪区是徐州向北发展与枣庄、滕州、邹城、曲阜进行整合的重要通道。如图9所示，在这条发展线上，需要构建两个次级城市团：枣庄城市团和曲阜城市团。枣庄城市团在构建过程中，除了现在的峄城区、 市中区和山亭区外， 要逐渐将滕州市和微山县包

容进来。枣庄的西侧是湖泊带，通过发展湖区旅游经济可以将贾汪区、枣庄市以及滕州市连接在一起。枣庄是按照分散发展方式布局城区的，这为“大枣庄”的发展奠定了格局。枣庄位于行政区划的西南角，虽然是行政区域的中心，但并不位于区域经济中心位置上，滕州市、山亭区、市中区、峄城区、台儿庄区呈扇面状环绕枣庄。将微山县及微山湖与枣庄市整合发展后，就会强化枣庄与济宁部分地区之间的整合力度，为扩大枣庄在更大区域内的影响力奠定基础。在贾汪区与曲阜市之间就会形成一个较大的以枣庄为中心的城市圈。

从图9中看出，在“贾汪区—曲阜市”线的最北端，曲阜和济宁空间距离很近，以曲阜、济宁为中心，整合兖州市、邹城市以及泗水县，发展“双中心”子城市团是理性选择，该“双核城市团”向南发展与滕州就逐渐融合在一起，与枣庄地区的滕州构成“滕州—曲阜—济宁”三角形。“济宁—曲阜”团与“枣城团”融合在一起后，以贾汪区为核心的“贾汪区—曲阜市”发展线就形成了。

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