雄安新区高新技术产业发展的法律促进机制研究——政府立法

吴昊雨

河北大学政法学院，河北 保定 071000

2017年4月1日，中共中央、国务院决定在雄县、容城、安新三个县设立国家级新区——雄安新区，定位是继深圳经济特区和上海浦东新区之后的又一具有全国意义的新区，是千年大计、国家大事。2018年4月，《河北雄安新区规划纲要》发布，这是自宣布设立雄安新区后中共中央、国务院发布的关于雄安新区规划最为详细的一份文件，其中对于雄安新区的设立背景、发展定位、建设目标、城市规划等有详细的表述。从习近平总书记亲自实地考察到多次针对雄安新区做出相关指示，中共中央、国务院在有关文件和《河北雄安新区规划纲要》中对雄安新区的定位和规划，我们可以发现雄安新区的发展有疏解北京非首都功能，推动京津冀城市群的发展，培育创新驱动发展新引擎等功能，而发挥这些功能最重要的途径之一就是大力发展高新技术产业。针对建立、发展、升级和完善高新技术产业一定要有相关法律机制的保障，因此进行相关研究。

一、雄安新区概况

(一)自然环境

雄安新区地处太行山东麓、海河水系大清河流域腹地，九水汇集，坐拥华北明珠白洋淀。新区3县(雄县、安新、容城)土地总面积1557平方公里，3县境内及周边以低海拔平原、洼地为主。遥感调查结果显示，2015年新区3县土地覆被类型主要为耕地、聚落和湿地(含水域)，约占总面积90%；城镇建成区仅为34.4平方公里，约占区域总面积2.2%，发展空间充裕。当前，新区3县人口密度仅为726人/平方公里，单位面积年经济产出1355万元/平方公里，土地资源承载力仍有巨大潜力。①

雄安新区水资源承载力不足。新区三县多年平均降水仅516毫米，水资源总量1.2亿立方米，且呈现逐年下降趋势。目前工农业总用水量2.53亿立方米，用水赤字高达1.4亿立方米，新区区域地下水已出现不同程度的超采，容城县因严重超采而形成20米深的漏斗。同时作为雄安新区生态调节剂——白洋淀，其湿地生态系统退化严重。湿地面积由历史上360余平方千米下降到2015年“引黄济淀”后的78.5平方千米，约1/3水域水质为V类，2/3水域水质为劣V类，达不到水域功能的基本标准。②

雄安新区大气污染问题突出。保定市雾霾指数在2015年全国74个重点城市中排名倒数第一，京津冀城市群中大部分城市在全国重点监测的城市中空气质量排名倒数，雾霾、风沙等空气问题较为突出。另洪涝灾害发生风险程度较高，发生不同等级的洪涝灾害，新区面临着不同面积区域被淹没的风险。

(二)区位优势

雄安新区处于北京、天津、保定三地的中心区域，距离北京、天津均100余公里，连接荣乌高速、大广高速、京港澳高速及京广铁路和京九铁路。在新的规划中，将要构建“四纵两横”区域高速铁路交通网络，重点加强雄安新区和北京、天津、石家庄等城市的联系，铁路交通将实现20分钟到北京新机场，30分钟到北京、天津，60分钟到石家庄。同时构建“四纵三横”区域高速公路网，公路交通将实现从雄安新区60分钟到北京、天津，90分钟到石家庄。并加强新区与天津港、黄骅港交通联系，实现陆路交通和水路交通贯通结合。总之是要充分发挥其优越的地理位置，用高速公路、铁路网将雄安新区纳入到北京、天津的便捷交通圈。同时雄安新区与北京副中心将作为北京发展的“两翼”，并加强与天津的联系，并借助河北广袤的地域、密集的人口和资源全力倾斜的优势，形成京津冀地区的协同发展。

二、高新技术产业与法律促进机制

(一)发展高新技术产业的原因

首先，根据对雄安新区的自然条件、区位因素和最重要的战略定位进行分析，在雄安新区将承接部分北京非首都功能，构建京津冀世界级城市群的大背景下，并以创新作为主要的驱动力的情况下，发展高新技术产业将是一个必然的途径。高新技术产业是以高新技术为基础，研究一种或多种高新技术，并将研究成果进行一定的开发和转化，最后以产品形式进行一定的产出。高新技术产业在部分关键技术领域往往开发难度很大，需要较高的资金投入和较长的研发时间。但研发成功后，其具有较高经济效益回报率，同时具有一定的社会效益。雄安新区将会承接著名院校的分院和研究院，同时因为其距离北京、天津的仅100公里优越地理位置，这两地机构培养的科研人才以及现有的科研人员将较为容易的进行流动，这就保障了高新技术产业所必须的核心要素——人才。同时因为新区内三县本身城镇化水平较低，在进行规划后易于进行完整全面的基础设施建设，这就为发展高新技术产业提供了硬件设施。另外为了配合新区的发展，国内现有的科技公司也将设立分公司、研究所，这一方面保障了人才的供应，另一方面公司的进驻便于科研成果向产品的转化。同时，因为雄安新区重要的战略定位，政府、银行会在如资金、优惠政策等方面进行大力扶持。

(二)产业与法律

韦伯认为，欧洲法是一种逻辑上形式合理的法，它把高度的法律分化即法律的自主性和在法律判决的过程中对预先存在的一般规则的依赖即法律的普遍性结合在一起。法律的自主性与普遍性这两个特征在欧洲法中紧密结合。③所谓形式的是指，法律制度本身具有内在标准，用内在标准去衡量法律制度的自主性，所谓合理的是指，审判所有的类似案件应当具有确定的、统一的法律规范，这种法律规范用以判断法律规则是否具有一般性和普遍性。形式合理的法律制度对于欧洲的工业资本主义的产生有哪些作用？韦伯认为，工业资本主义依赖于资本核算，而形式合理的法律制度通过预计、管理和赢利三种方法推动了资本家的合理活动。韦伯对于欧洲法在促进工业资本主义产生和发展的作用在今天仍具有重要的参考意义。首先，明确的法律制度为人们做出行为时提供了参考，使其可以在最小成本下预判自己的行为，从而使得市场中生产者、经营者、消费者做出最大利于自身发展的选择。详细、全面的法律制度为产业的发展提供全方位的制度保障，高新技术产业的发展从主体来说涉及到政府、企业、高校与科研机构、中介机构等，从发展要素来说涉及到资本、科研人员、政策、原材料、产品等各个方面，详细、全面的法律规则一开始就为其提供了具有强制力的保障。

科斯对于经济和法律之间的关系的思考值得我们借鉴，首先是“法律功能论”，即存在亲市场的法律→建立节约制度运转成本的产权安排→促成社会财富的最大化。④第二种是“法律生成论”，即：思想观念改变和既得利益松动→制度变迁成本降低→为“边缘改革”创造了空间→下层经济体系的力量倒逼法律变迁+上层政治领域存在支持改革的强大势力→形成“亲市场”的法律→建立节约制度运转成本的产权安排→促成社会财富的最大化。⑤科斯理论同样适用在某一个产业上，一、在存在符合市场的产业法律制度时，因为法律制度的存在使得权利的明确、产权的流转、产权的交易等得以成本最小化，从而促进产业最大程度的发展。二、在某一产业发展到一定程度时，因为法律本身的滞后性决定其要落后于产业实际的发展的需要，即当产业发展到一定程度时会敦促法律制度的变革，以求运用法律制度减少无规则下的风险性和混乱性，从而促进产业本身的发展。

从上面的分析可以得出，对于处在建设初期的雄安新区，要促进高新科技产业发展要制定较为全面、清晰的产业法律，但对于可能发生较大变动的方面制定的相关法律不宜过细，以免造成法律制度阻碍产业的进一步发展。同时，在高新技术产业发展的过程中要注意法律制度的与时俱进，以适应产业的发展需要。

三、高新科技产业法律促进机制——政府立法

基于中国的实际情况和雄安新区的战略定位，政府在保障高新技术产业发展方面应当处于主导地位。这种主导地位主要是指处于全局、整体方面，即政府通过立法形式制定出成体系性、层次性、完整性的法律制度，除制定法律制度外，还可以通过执法、司法等其他法律促进机制予以保障。同时要遵循市场规律和高新技术产业自身发展方式，对于政府不该管或是不宜具体管的领域应当以指导、监督为主。

(一)明确立法主体，形成层次分明的立法体系

法律制度的制定要由立法机关在其立法权限内进行，我国《立法法》对于不同级别的立法机关的立法权限进行了明确的约定，因此任何立法都要在其框架内进行。首先应当明确雄安新区行政级别，这样可以根据行政级别在《立法法》的框架内进行立法机关和立法权限的界定。其次，鉴于雄安新区的战略定位，在雄安新区部分事项需要变通和优先适用时，可以仿照深圳经济特区的作法，即一是在国家对于高新技术产业立法不是非常完善的情况下，先行先试探索符合雄安新区高新技术产业的立法；二是根据雄安新区的实际需要，把国家法律、法规加以补充，并结合其他高新技术产业园区的立法，进行实施性立法；三是适应雄安新区产业发展的特殊需要，进行变通性立法。⑥

雄安新区高新技术产业的发展首先需要一部基础性的法律规范，应当由雄安新区内具有最高立法权限的机关制定。但基础性的法律规范并不一定完全针对高新技术产业，而是针对雄安新区所有产业的法律规范，但是高新技术产业一定要在其中占据重要甚至是主导地位。基础性的法律规范规定要全面但不宜过细，应当将促进高新技术产业发展的目的、引进和保障高新技术产业的发展的机制、政府和其他相关机构的职责和配合等方面体系化、层次化的进行规定，涉及到如各种奖励、优惠机制、政府部门和其他机构具体实施的应当单独规定。

(二)形成内容覆盖全面，权责明晰的法律规范

1.明确不同组织定位，确定产业发展模式

雄安新区的定位在某种程度上类似于高新技术产业园区，而通过对比中外不同的高新技术产业园区我们会发现，在不同的产业园区其发展的主导力量不一样，因此企业、政府、大学和科研机构和中介服务的定位也大不一样，从而使得高新技术产业的发展模式也有一定的差别。如美国的硅谷，硅谷成功的原因有依托大学科研力量、政府的适当介入、风险资本投资、美国军工部门采购以及大中小企业家的革新，但中小企业是各种因素中最有活力的力量。从发展模式看，硅谷首创了一种科、技、产三位一体的发展模式，三位一体的发展模式本身是一种有机的、扁平的、浑然一体的网络式合作组织，这种合作是多层次、多渠道的，其中政府起重要的中介力量。⑦如日本的筑波城则是在政府的主导力量下建立起来的，创新的主体是国有的科研机构和大企业的研究机构，且研究以基础理论为主，很难做到科、技、产一体化。

因此，在雄安新区发展高新技术产业之初我们就要明确不同组织的定位和产业发展的模式，根据不同组织的定位我们才能合理制定不同组织的职责权限、管理模式、联动机制等等一系列的相关制度。同样，只有在明晰产业发展的模式后我们才能制定合理的奖励机制、优惠政策、人才引进等全方位的相关制度，一个产业的发展模式和其中的主体定位是产业发展中非常重要的两个部分，尤其对于一个新区初期的产业规划更为重要。

2.制定财政支持，税收优惠制度

任何产业的发展都以市场需求为动力，在雄安新区发展初期高新技术产业集聚规模尚未形成，研发能力、转化能力、产出能力等尚未形成的时候政府应当进行一定规模的财政支持。根据公共经济学理论，财政科技投入重点用于存在市场失灵的高新技术领域；对企业和市场能够正常运作的领域，政府财政要逐步退出。⑧首先，为了国家利益和社会利益，政府应当直接投资R&D(研究与开发)经费活动，因为R&D指标在一定程度上可以反映高新技术产业的核心竞争力。其次，政府要针对不同的项目、不同的企业进行前期调查和项目评估，对重大的、跨学科、综合性技术领域及公用技术领域采用重点支持、针对帮助的形式。另外，政府应当设立风险投资基金，专门投资经济投资回报较小、技术研究出现阶段性困难等民间资本很少参与的领域和企业。同时，政府要采用政府采购的手段支持高新技术产业的发展。在高新技术产业发展初期难以形成有效市场时，政府采购是作为产业起步最重要的方式之一，在高新技术产业发展到成长、成熟期时，政府采购多以质量和价格作为主要采购标准，此时政府采购可以促进企业形成良好的竞争和淘汰机制，将会对产业发展起到良好的促进作用。

税收优惠制度在高新技术产业初期直接作用就是吸引企业进驻，减少企业成本以促进高新技术产业发展，中后期则为了鼓励创新、加快研发等促进高新技术产业的发展。形式上除了传统的采用的减免税之外，立法机关和执法机关通常还采用缓缴税款、退税(包括出口退税、再投资退税、即征即退等)、税额抵扣、税收抵免、税收饶让、税收豁免、投资抵免、加速扣除与加速折旧、亏损结转、起征点与免征额、存货计价等形式创设税收优惠。⑨无论怎样的形式，都是为高新技术企业减少成本、增加资金量，从而支持高新技术产业的发展。所以在制定税收优惠相关制度时，要从税收优惠目的、税收优惠要件、税收优惠范围、税收优惠制定权、税收优惠的监督、税收优惠实施程序等方面进行制定。

3.建立金融支持系统，组建法律服务中介

政府对研发主体通过财政和税收两种手段，使得研发主体获得更多资金同时降低相关成本，但是高新技术产业投入大、研发周期长、产品生命周期短等特点要求使得研发主体对于资金的需求较大，单靠政府的相关补助和减免难以满足产业的发展需求。因此，对于借助第三方的资金的需求较为迫切。第一，拓宽融资渠道，银行在金融体系中处于核心地位，银行可以运用自身优势，针对高新技术产业的特点创新贷款担保方式，根据具体不同的高新技术研发主体采用组合贷款模式等，以满足相关主体的融资需求。第二，风险投资基金已经成为融资渠道的重要一环，风险投资基金在硅谷发展中起到了不可替代的作用，鉴于此，我们应当鼓励雄厚实力、风险抵御能力较强、具有高新技术产业知识的基金进行融资。高新技术产业满足风险大、回报高的特点，这也是风险投资最为明显的特征之一。第三，积极引进国际资本，具有雄厚实力和丰富经验的国际资本是高新技术产业融资的又一渠道，发达国家成熟的金融市场决定了国际资本的专业化、成熟化。第四，建立担保机制，成立风险责任划分清晰、部分财政补助、企业间互助的担保机构，制定完善的担保方式，加快通过担保的方式促进融资。

与传统集聚经济不同，知识是高新技术产业的重要输入要素，因此人才、技术、资本和实践知识被认为是产业区发展的结构基础。高效、精准的基础结构的发展不仅要求所有要素必须存在，还要求在这些要素中之间存在一定的网络结构和内在联系。⑩这些要素的流动加快了信息的传递，使得各个主体之间的信息交流和交换更为顺畅，整个产业各个主体和市场上的供应和需求得以联系起来。而这些要素的流动离不开中介发展，尤其是法律服务中介。在实际当中，高新技术产业的中介也许可以分为商业服务、财务、资源等中介机构，但是法律服务中介通常因法律制度的全面性导致其具有广阔的知识面和庞大的人脉关系，在高新技术产业主体难以雇佣各个领域的中介时往往法律服务中介就充当了其他中介的角色。所以为了加快各个要素在不同主体间的流转，要重视法律服务中介相关制度的确立。

4.完善知识产权保护制度，加强人才引进计划

知识产权保护制度是保障创新的最基本的途径，也是鼓励创新最有效的方式之一。知识产权保护制度为产权明晰了界限，将创新主体的成果转化为一种可以通过合理方式产生经济价值的权利，从而赋予了创新主体的物质激励，并加强了科学研究向产品转换的动力。高新技术产业发展的原动力就是创新，知识产权保护制度又是创新的驱动力，因此制定相关制度重要性不言而喻。人才是高新技术产业中最具有活力的要素，只有人才形成一定的规模和产生一定的流动性才能发挥真正的作用。人才的引进一方面要在物质条件和发展前景等方面进行合理的规划，另外对于如居住环境、交通便捷程度、子女的教育等等环节上具有一定的要求，因此雄安新区发展初期应当将相关的问题纳入制度制定范围，以便吸引更多的人才。

四、结语

雄安新区发展高新技术产业，除了政府立法方面的法律促进机制，还有执法、司法等方面的机制，同时根据城市群和产业结构等理论还可以从其他角度谈法律促进机制。但是可以明确的是，雄安新区高新技术产业在适当的法律促进机制下会产生良性发展，合理、适当的法律促进机制会减少高新技术产业发展的困难。但是，我们要清楚法律不是万能的，对于应当交由市场规制的方面我们不能以任何形式进行强制干涉，因为产业的发展本身具有自己一定的规律和路径，我们要做的就是在遵循市场规律下进行一定的法律促进机制的研究，以便达到促进雄安新区高新技术产业发展的最大效果。

[ 注 释 ]

①葛全胜，杨林生，等.雄安新区资源环境承载力评价和调控提升研究[J].中国科学院院刊，2017(11).

②葛全胜，等.雄安新区：如何建成生态与创新之都[J].地理研究，2018(5).

③朱景文.法治和关系：是对立还是包容？———从韦伯的经济与法律之间关系的理论谈起[Z].作者在2002年1月香港举行的第4届亚洲法哲学大会上发表的论文.

④罗纳德·科斯.生产的制度结构[M].盛洪，陈郁，译.上海三联书店，1994.71.

⑤汪毅霖.科斯对法律与经济关系的最终认识及其缺憾——基于中国案例的分析[J].财经研究，2015(4).

⑥何家华.特区立法权的实践状况和社会效果——以深圳为例[J].南海法学，2017(3).

⑦左学金.国内外开发区模式比较及经验：典型案例研究[J].社会科学，2008(9).

⑧陈柳钦，张琴.构建我国高新技术产业发展的政策支持体系[J].武汉科技大学学报(社会科学版)，2005(1).

⑨熊伟.法治视野下清理规范税收优惠政策研究[J].中国法学，2014(6).

⑩方卫华.硅谷高科技产业发展中的法律中介服务[J].中国科技论坛，2004(4).