警察执法中的警告行为研究

崔华盾

公安边防部队高等专科学校，广东 广州 510663

根据我国各项法律规定，公安机关是可以在执法中使用武力以维护国家安全和社会秩序，保护公民合法权益的国家机关。但为了规范公安机关人民警察武力的使用，避免对国家和人民造成不必要的伤害，各项法律、法规对公安民警使用武力做了严格的规定，而警告既是执法中使用武力的重要一环，又是法律、法规中规定的重要一项。然而，在我国当前的执法环境中警告并没有完全发挥出其应有的作用。因此，在学术界与执法实践中均有必要对警告加以研究和规范。

一、警告的意义

(一)公安民警执法中的警告与生活中警告的区别

警告在字面上的含义是“提醒，使警惕”，在生活中警告存在多样的形式。最常见的是以文字或者图标的形式表示危险，提醒公民某些行为是不可以做的。比如：有毒危险、有电危险，或者交通信号标志等。此外，还有一些声光电等方式，比如消防车、救护车的警笛和警灯，公交、地铁车站提醒乘客注意安全的录音等。

在生活中警告几乎无处不在，一些是法律、法规规定必须存在的，一些是友善的提醒，大多数并没有法律层面的意义。而民警在执法过程中的警告在法律层面有更强的强制性，如果不遵照执行会付出相应的法律代价。

(二)执法中民警的警告意义

不同于日常生活中的警告，在公安民警执法中警告具有相应的法律意义。在《人民警察使用警械和武器条例》(以下简称《条例》)中的第七条和第九条中规定了在警告无效后，可以使用警械或者武器，此外在《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》(以下简称《枪支规范》)和《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》(以下简称《操作规程》)等法规中也对警告的各个方面有相关规定。

1.当前法律规定的警告方式。在各项法律、法规中，对于警告的表现形式有着不同的要求。《操作规程》明文规定在使用武器前应当口头警告或鸣枪警告；此外在《枪支规范》和《操作规程》中也出现了“出枪示警”等用语，可以将出枪理解为一种警告方式。

2.警告的作用。执法过程中，民警必须依照法律、法规的规定和警务战术的武力升级原则使用武力。警告作为较低层级的武力等级，一般出现在执法对象不愿意配合执法或者与民警发生冲突时，民警试图通过警告制止执法对象妨碍执法的行为。由此可见，警告起到保障执法顺利进行的作用。

从这个方面讲，警告和民警各类装备的作用没有本质区别，只不过警告是以语言的形式出现，而装备是以物质的形式出现。

(三)警告的法律定位

1.警告是武力升级的法定条件之一。根据我国的各项法律、法规的规定和警务战术的武力升级原则，警告是民警在执法过程中较低层级的武力。为了规范民警使用武力程序，最大限度的降低民警在执法过程中造成的损伤，在各项法律、法规中规定了使用武力的条件。《操作规范》第十九条规定，“对正在以轻微暴力方式实施违法犯罪行为，尚未严重危及公民或者公安民警人身安全，经警告无效的，公安民警可以徒手制止。”对于警械和武器的使用规定得更为严格。《条例》第七条和第九条中，分别规定了经警告无效后，可以使用各类警械和武器，《操作规程》和《枪支规范》中也有类似的条文规定。

由此可以看出，每升级一个武力层级，均需要依法给予执法对象相应的警告，其目的就是为了尽量减少执法过程中造成的伤害。正确的警告既是法律、法规的要求，同时也是避免激化矛盾造成不必要损失的战术需要。

2.警告不是武力升级的必经程序。由于警告需要时间，而且有可能会刺激执法对象做出出格的举动引起执法现场出现不可控的局面，因此在来不及警告或者警告后可能出现更严重危害的后果时，根据法律、法规可以不经警告直接升级武力层级。这给予了民警根据现场战术情况随机应变的自由裁量空间，避免了原本是为了尽量减少伤害的法律、法规反而造成了更多伤害的情况出现。

二、警告在执法中存在的问题

(一)警告的形式过于形式化

一是将警告片面理解为口头警告和鸣枪警告。为了确保在执法中使用武力的程序正当，在每次使用武力或者上升武力层级的时候，民警都严格按照法律、法规给予执法对象相应的警告。然而执法中民警将警告仅理解为口头警告和鸣枪警告两种方式，却有意或无意地忽略了同样在法律、法规中出现过的“出枪示警”的警告方式。

通常来说这种操作并无不妥，但口头警告需要时间，而且受执法现场的声音环境限制，鸣枪警告对现场环境的要求更高，相关法律、法规规定了在人员密集场所或者加油站等特殊场所不得鸣枪警告。仅仅通过口头和鸣枪的方式进行警告无疑束缚了执法民警的双手，变相提高执法成本，甚至会因延误战机或刺激执法对象而造成不必要的损失。

二是将警告视为使用武力前的必经程序。根据相关法律、法规规定，在执法过程中在徒手控制、使用警械或者使用武器时应当予以警告，在执法实践中这已经成为了一个行动准则。不过在某些情况下，警告不仅不是使用武力前的必经程序，而且是违反相关法律、法规的。

《操作规程》第三十二条和《枪支规范》第十六条共列举了六类不适于鸣枪警告的情形，此外有关法律、法规也规定了在警告无效或警告有可能导致更为严重危害后果的，可以直接使用相应的武力。

(二)警告的效果不理想

首先，在执法中口头警告没有起到应有的效果。“口头警告也是一种语言控制的方式，是强制手段中最轻微的一种。”也正是因为口头警告十分轻微而且常见，执法对象会将公安民警执法过程中的口头警告与生活中常见的各种警告的性质相混淆，并没有认识到民警的口头警告实际上是一种国家行政机关具有强制性的管理方式。所以执法对象经常会无视执法民警的口头警告，依旧我行我素。

其次，鸣枪警告的效果欠佳。鸣枪警告作为武力层级较高的警告方式，其效果比口头警告更加显著，但也并不完全能够达到预想效果。在鸣枪警告后，一些执法对象不仅不予理会，反而利用民警不愿伤害执法对象的心理，用语言或者肢体冲突的方式挑衅执法民警。如此行为如果不及时得到纠治，不仅会影响民警执法，更会引起其他执法对象的效仿，有损公安机关的执法权威和执法环境。

(三)警告缺乏对执法对象的法律效力

警告的作用在于告知执法对象如果不听从执法民警的指令将会面对的后果，但这只停留在执法实践层面，换言之，执法对象不听从执法民警的警告后，法律、法规对民警使用相应武力权利的保障并不充分。主要体现在以下两点：

一是警告后执法对象不予理会不是民警使用武力的法定条件。在公安机关各个警种的执法实践中，经常会出现执法对象对民警的警告置之不理的情况，比如：行人闯红灯不理会交警的警告，且不配合交警对其处罚；为了避免警告没有被执法对象和别有用心的“热心群众”忽视而莫名其妙地出现了所谓“三次警告”，乃至“最后三次警告”。这些情况说明不仅执法对象对警告的效力不明确，甚至连民警对自己发出警告的法律效力都没有信心。

二是不同警告方式的后续动作在法律上并没有明确规定。《条例》第七条中规定，在警告无效后可以使用警械的八种情形，第九条中规定了在警告无效后可以使用武器的十五种紧急情形。表面上看，法律、法规赋予了民警在警告无效后使用警械或者武器的权利，但执法实践中却没那么简单。

比如，当民警处置《使用条例》第七条情形时警告了执法对象，执法对象没有听从警告甚至以消极抵抗的方式拒绝配合执法，此时如果民警使用警械往往会被扣上“激化矛盾”的帽子，进而受到处罚；再比如，当民警处置《使用条例》第九条中的紧急情形，出枪示警后执法对象没有继续其行为，但却实施第七条中列出的行为，此时是否适用“警告无效”的情形？亦或者执法对象用头、肩等攻击力较小的部位顶撞挑衅出枪示警的民警，应当如何处置？虽然这些情形在法律、法规中可以找到能够参照执行的依据，但因各地公安机关的执法尺度不同，甚至于上级领导对于民警使用武力的态度不同，部分民警为了确保政治生涯稳定只得忍辱负重，以较低的武力层级应对较高的执法冲突，进而造成执法成本的增加，甚至造成无谓的牺牲。

三、执法中有关警告问题的解决思路

(一)在法律、法规中丰富警告的存在形式

由于我国对于执法过程中使用武力的规定十分严格，民警在每次使用武力时都谨小慎微，生怕触到法律底线。依据执法中“法无规定不得行”的基本原则，在我国的法律、法规中有明文规定的警告方式只有“口头警告”和“鸣枪警告”，因此在实践中，公安民警并不敢于通过其他的方式进行警告。解决这个问题主要可以从两个方面入手：

一是将视觉警告列为警告的方式之一。目前，法律、法规的制定者和培训民警的培训者对于警告的认识都局限于听得见的有声警告，但他们都忽略了一个事实：民警作为执法者，身着制服出现在执法现场本身对执法对象就是一种行为上的警告。进一步说，当来不及口头警告时，民警通过展开伸缩警棍甚至出枪示警等肢体语言也是对执法对象的一种警告。诸如此类的视觉警告也应当将其列入法律、法规的规定当中，以丰富民警的警告手段，如此便可以打消公安民警在使用武力前是否明确地给予了警告的顾虑，保障执法权益不因个人顾虑而受到损害。

二是明确低层级的武力是上一层级武力警告的方式之一。虽然执法中公安民警未必完全按照武力升级的层级逐层升级武力，但大多数情况下公安民警都是尽量地使用低层级武力以避免造成过多的伤害。在这种执法环境下，有必要明确低层级的武力对执法对象的警告作用。要让公安民警和执法对象都明白，如果低层级武力不能达成执法目的，那么公安民警必将使用高层级的武力，只有达到执法效果、维护了社会秩序，公安民警才有可能停止使用武力。

丰富警告在法律、法规中存在的形式可以降低公安民警使用武力前对于听觉警告的依赖性，便于直接以肢体语言等视觉警告或低层级武力作为使用高级武力的法律前提。但是这需要对执法程序的细节作出明确的规定，确保执法对象能够明确的接受到公安民警的警告，比如明知执法对象是认知能力不足的精神病患者，就不能适用此种情况。

(二)提高民警执法权威性，强化执法中警告的作用

执法对象对于执法民警的警告置若罔闻，这说明公安民警的执法权威正在逐渐下降。提高公安民警的执法权威需要从多个角度出发。

一是提高公安民警的执法能力，增强民众对公安民警执法的信心。之所以有的执法对象无视公安民警的警告，很大一部分原因在于部分民众对于公安民警的执法能力并不信服，提高执法能力是解决这个问题的根本途径。提高执法能力应当从加强民警法律、法规的培训和学习，确保公安民警的警告合法、合理，让群众信服；同时加强公安民警执勤执法中的武力使用水平，确保警告无效后及时有效地控制执法现场，避免消耗过多的执法成本或造成无谓的损失。

二是加强群众法制教育，明确警察执法优先、公民存疑置后的原则。“公安机关执法的权力是公共权力，是人民的权力，人民行使权力的方式是委托专门机关代表人民行使”，因此具有效力先定性①。要让执法对象明白，服从公安民警的指令和警告是解决问题最方便快捷的唯一途径，否则必将受到法律的制裁，或付出更多的代价。

(三)明确无视警告的法律后果和警告无效后的战术措施

警告在法律中的效力太低，导致了无视警告的代价过于轻微，是执法对象无视公安民警执法中警告的最主要原因。要在法律、法规中将警告置于等同于武力的法律地位，即无视警告同样是妨碍执法的行为，才有可能减少无视公安民警执法警告的情况发生②。试想如果明知将付出更大的代价，执法对象还会无视民警的警告吗？

而对于公安民警，则应该明确当执法对象无视警告时，只要确定其已经接收到警告，则不应该一而再再而三地警告，而是立即采取措施控制现场，用最短的时间和最小的代价取得预期的执法效果。这样不仅可以避免执法对象利用这种方法为其同伙争取时间，或者计划下一步行动，而且可以更好的维护公安民警在执法过程中的权威性。

四、结语

充分发挥好警告在执法中的作用将有助于公安民警的执法，可以最大限度的节省执法成本，降低执法造成的损失。要解决执法中警告存在的问题，则必须在法律和战术两个层面共同做出提高，既清晰明确的规范民警的执法，又要提高公安民警执法的战术素质。

[ 注 释 ]

①所谓效力先定，是指警察的执法行为一经做出，就事先假定其符合法律规定，在没有被国家有权机关宣布为违法无效之前，对当事人具有拘束力，任何个人或团体都必须遵守和服从.

②事实上从战术上讲，警告本身就属于武力层级的第一个层级，即口头控制.但我国的法律、法规中并没有将警告与武力使用置于同样的法律地位.