论粤桂合作特别试验区循环经济规范的制定*

周 丽

钦州学院 海运学院系，广西 钦州 535011

粤桂合作特别试验区(下文简称试验区)是粤桂两省(区)政府联合共建的园区，位于广东省肇庆市和广西壮族自治区梧州市交界处。试验区地处珠江—西江经济带核心区段，位于“三圈两带”(泛珠三角经济圈、泛北部湾经济圈、大西南经济圈和珠江—西江经济带、粤桂黔高铁经济带)交汇节点，是东西部边界、省际边界和流域边界交集叠加区域。在绿水青山就是金山银山理念指引下，两省(区)已经出台包含生态环境保护与生态文明内容的系列优惠政策文件。试验区依照两省(区)优惠政策制定的《粤桂合作特别试验区总体发展规划》明确提出：“按照‘减量化、资源化、再利用'原则”，推进两省(区)生态建设和环境保护一体化，构建以循环经济为主体的建设模式。①从生态环保的关联性角度来看，粤桂合作特别试验区制定循环经济规范势在必行，试验区的循环经济规范是否科学、合理关涉珠江-西江流域的生态环保大局势的成败。

一、制定粤桂合作特别试验区循环经济规范的必要性

粤桂合作特别试验区是中国唯一横跨东西部两大区域的跨省际流域经济合作试验区。同时，粤桂合作特别试验区也是珠江—西江流域生态可持续发展共建的示范区，是国家在区域发展战略的全新部署和战略重点的具体表现。2014年，国务院原则上同意《珠江-西江经济带发展规划》，打造珠江——西江环保“绿色经济带”②。兼之，粤桂合作特别试验区是珠江—西江流域生态可持续发展共建的示范区。因而，以循环经济为视角，加强粤桂合作特别试验区生产活动的管理，对西江生态流域的建设具有重要的现实意义。

《循环经济促进法》是全国普遍有效的法律，仅仅适用《循环经济促进法》调整试验区生产企业的权利与义务，容易产生针对性和可操作性不强的后果。倘若单纯依靠某一省(区)生态环保方面的地方性法规、行政规章对粤桂合作特别试验区生态环保防控行为加以规制，则容易忽视粤桂两地珠江-西江的地理位置以及生态环境的特殊性，从而致使国务院、粤桂两省(区)针对试验区出台的相关优惠政策以及发展规划得不到有效落实。因而，在循环经济视域下，依托于粤桂合作特别试验区的规划与发展，制定粤桂合作特别试验区循环经济规范显得尤为重要。

二、粤桂合作特别试验区循环经济规范的形式

2017年发布的《粤桂合作特别试验区联合管理委员会工作制度(试行)》，确定试验区管理委员会为试验区开发建设的执行机构。试验区管理委员会的主要职责是落实两省(区)联席会议和两市党委、政府以及市长联席会议的各项决定，实现两市营委会联合办公。依照《粤桂合作特别试验区联合管理委员会工作制度(试行)》以及《粤桂合作特别试验区工作制度》，试验区管理委员会负责编制并实施试验区的生态环境保护等专项规划，发展规划局负责试验区生态环境保护工作。

基于粤桂合作特别试验区跨省区地域、流域、优惠政策的特殊性，笔者建议粤桂两省(区)的环保部门就粤桂合作特别试验区的循环经济问题采取联合办公的形式，共同建立协作工作协议、联动工作规则，以“联合文件”的形式规范粤桂合作特别试验区循环经济的具体问题。理由如下。

(一)两市(肇庆、梧州)营委会联合办公形式，为循环经济规范的形式奠定主体基础

《粤桂合作特别试验区建设实施方案(2014-10-20》显示，粤桂合作特别试验区具有以下高层管理、决策性运行机制：一是联合成立两省(区)推进珠江-西江经济带发展规划实施联席会议；二是两市市长联席会议；三是试验管委会联席会议；四是试验区开发建设公司。上述四个层级的管理机制从粤桂合作特别试验区最高决策的重大事项到具体问题，从日常管理和规划、建设、运营管理等重大问题到具体的执行决策，对粤桂合作特别试验区的事宜按照“两省(区)领导、市为主体、独立运营，统一规划”的原则对试验区进行管理运营。可以说，粤桂合作特别试验区的发展事宜分别由省(区)级、市级、试验管委会等管理机构进行规划管理。

为全面贯彻《广东省人民政府、广西壮族自治区人民政府关于建设粤挂合作特别试验区的指导意见》、《粤桂合作特别试验区建设实施方案》《粤桂合作特别试验区开发建设两市政府合作协议》等重要精神，粤桂合作特别试验区按照“两省区领导、市为主体、独立运营”的指导方针，《粤桂合作特别试验区联合管理委员会工作制度(试行)》确立了两市营委会联合办公模式，为粤桂合作特别试验区循环经济规范的形式提供了主体基础。兼之，环境保护属于系统性工程，跨省环保合作10年联防联控渐成惯例③。笔者建议，粤桂合作特别试验区的生态环保管理事务，应当以粤桂两省(区)的生态环保部门牵头合作管理。针对粤桂合作特别试验循环经济问题，两省(区)的生态环保部门以“联合发文”的形式，制定循环经济的相关规范，确保循环经济规范的严肃性与法治性。

(二)粤桂两省(区)行政主体针对试验区管理事务“联合发文”，为试验区循环经济规范提供有效范式

自从粤桂合作特别试验区筹建至今，各层级的管理机构针对不同的问题发布若干联合管理文件。省(区)针对最高决策重大事项发布的联合管理文件，譬如：桂政函[2014]69号文件《广东省人民政府、广西壮族自治区人民政府关于同意粤桂合作特别试验区总体发展规划的批复》。广东、广西两省(区)签订的《粤桂合作特别试验区建设实施方案》。市级针对日常管理和规划、建设、运营管理等重大问题发布的联合管理文件，譬如：广州海关与南宁海关签署合作备忘录，深化泛珠三角区域海关合作，推动粤桂通关一体化建设。由于肇庆市人民政府、梧州市人民政府针对重大问题的联合文件，粤桂合作特别试验区(梧州)管委会获得执行决策权力的“联合文件”。譬如：《关于公开粤桂合作特别试验区(梧州)管理委员会行政许可事项目录的公告》④根据该公告，粤桂合作特别试验区(梧州)管委会行政审批机构(即行政服务局)获得市发改委等10个市级部门实施的62项行政许可权。

从上文可以发现，粤桂合作特别试验区基本以“联合发文”的形式管理试验区重大事务。“联合发文”的形式管理试验区事务使得相关人员办理粤桂合作特别试验区特有事务更加方便、快捷、有成效。从两省(区)的行政管理主体划分情况来看，“联合发文”的特殊形式更适合试验区处理特殊问题。笔者认为，在粤桂合作特别试验区实行“两省(区)领导、市为主体、统一规划、统一管理、统一运营”和“一体化、同城化、特区化”机制模式下，无论从试验区“构建珠江—西江流域污染防治的区域联动体系”⑤还是从办理事务的便捷性、成效性来看，以“联合文件”的形式制定试验区的循环经济规范是最佳选择。

三、制定粤桂合作特别试验区循环经济规范需要注意的问题

(一)注重定位试验区循环经济规范的目的与原则

鉴于粤桂合作特别试验区是东西部合作发展以及珠江—西江流域生态可持续发展共建的示范区，制定粤桂合作特别试验区关于循环经济的规范，除了遵循《循环经济促进法》的目标和原则以外，更应该在认真审视粤桂合作特别试验区的规划、政策的基础上，确定试验区循环经济规范目的与原则。

首先，试验区循环经济规范的目的与原则必须遵循《循环经济促进法》。

目前，上至国家产业政策、下至县级以上政府统筹规划区域经济布局与产业布局以及各类产业园区内企业生产资源综合利用都必须遵循《循环经济促进法》，保证循环经济发展。因此，试验区循环经济规范的目的与原则必须遵守《循环经济促进法》的“提高资源利用效率，实现可持续发展”目的与“减量化、再利用、资源化活动”原则。

其次，试验区循环经济规范的目的与原则还必须体现“特别性”。

与粤桂合作特别试验区循环经济相关的规划政策有：《粤桂合作特别试验区区位总图》(2013.12)以图列的形式说明两广在全国的区位、两广在泛珠三角经济区的地位以及粤桂合作特别试验区在两广的区位，进一步明确粤桂合作特别试验区在泛珠三角的重要地位。《粤桂合作特别试验区产业布局》(2013.12)图列明确粤桂合作特别试验区功能分区规划，划分防护绿地、生态屏障区域。该产业布局图实质是为粤桂合作特别试验区的循环经济做了初步的产业规划。为了科学合理指导试验区发展，《粤桂合作特别试验区起步区范围规划图》(2014.02)明确主体区与拓展区的区位图，重点明确起步区的生态防护功能。粤桂特区管委会党政办根据《关于建设粤桂合作特别试验区的指导意见》，发布《起步区的建设计划》(2016.07)指出“以起步区为重点，特别强调西江干流生态防护带建设，坚持环境保护基础设施先行，优先规划基础设施。”《粤桂合作特别试验区总体发展规划》(2014.05)强调：“西江流域生态共建区。严格把好试验区产业准入关，探索跨区域生态建设与环境综合治理新机制，加强试验区内西江流域水环境协同监测、保护和治理，成为西江跨区域水资源保护和生态环境建设的生态文明走廊。”《粤桂合作特别试验区主体区广西总体规划》细致描绘试验区在国家层面、两广层面的区位图，运用图列具体说明“一江两岸，一心两城、多组团”的内涵与外延。

从以上循环经济相关的规划政策我们可以看到试验区在生态环保的“特别”性。因此，试验区循环经济规范的目的必须建立在充分考虑生态环境承载能力的基础上，把主体区、拓展区、起步区不同区域的生态防护功能纳入循环经济规范的目的体系。试验区所倡导的低碳生态开发模式与绿色园区的理念必须成为循环经济规范原则的一部分。此外，还应当充分考虑与粤桂合作特别试验区循环经济相关的规划政策。以循环经济规范的目的与原则指导园区循环经济规范内容的制定，进一步确定“入园”企业以及试验区管理机构的权利义务。

再次，试验区循环经济规范的目的与原则还必须与所跨流域的生态定位、政策相一致。

试验区是珠江—西江流域生态可持续发展共建的示范区。试验区循环经济规范的制定，除了遵循《循环经济促进法》的目标和原则以外，还必须符合《珠江——西江经济带发展规划》“坚持绿色循环低碳发展，生态环境联保联防联控”的战略定位。另外，《加快珠江—西江经济带(广西)发展若干政策》中的“强化生态和环境保护”具体政策也不容忽略。因为“强化生态和环境保护”涉及珠江——西江流域的重点区域生态修复、重要河流敏感河段和水生态修复治理区等流域污染防治联动体系，注重流域之间的生态建设与生态平衡。

(二)注重试验区循环经济产业规划

循环经济产业规划的重心应该是合理布局。目前粤桂合作特别试验区分为主体区和拓展区。主体区按照“一核两轴双翼”的空间结构进行规划，并形成以“一核”为重点，规划试验区行政、综合管理中心；以西江两岸为“两翼”，形成多个产业及功能组团。拓展区以完善试验区产业功能布局为重点，决定社学片区、平凤片区的相关产业。“一核两轴双翼”将粤桂合作特别试验区的土地利用、环境、居住和谐地设置在一起，利用产业规划逐步提高园区的生态准入门槛。

首先，根据《珠江——西江经济带发展规划》以及《粤桂合作特别试验区建设实施方案》中有关生态环保的规定，制定符合《循环经济促进法》的产业目录，并按照严格按照粤桂合作特别试验区循环经济规范中的产业目录招商引资。虽然在《试验区产业概况》提到：“试验区重点围绕发展大生态(节能环保、新材料、新能源、食品医药、林产林化、现代农业)、大智能(电子信息、智能制造、文化创意)、大物流(港口码头、商贸物流、电商金融)等三大高端产业链，积极打造战略性新兴产业集群、传统资源型产业集群和现代服务业产业集群。”⑥但是，作为粤桂合作特别试验区循环经济规范，除了产业发展导向外，还有必要根据试验区的发展重点以及发展部署列出产业目录，用以规制试验区的长久发展。

其次，粤桂合作特别试验区循环经济规范必须注重试验区循环经济产业规划。此处提及的产业规划，不仅包含注重试验区自身发展的各片区产业规划，更注重每一个片区内部、片区与片区之间以及试验区与相关流域等生态环保之间的规划。基于“西江流域生态共建区”是粤桂合作特别试验区的定位之一。兼之，试验区每一个片区都是由不同的基地、园区等组成。笔者建议：以循环经济的“小循环”为手段，引导不同片区的基地、园区实行“小循环”；以“中循环”为目标，构建循环经济产业链，建立粤桂合作特别试验区循环经济产业。再次，制定粤桂合作特别试验区产业的优胜劣汰机制。将粤桂合作特别试验区作为一个完整的系统，对污染物的排放和资源的消耗进行统计，使入园企业始终保有生态压力，使一些不符合生态化、低碳化发展方向、效益较差、品质较低的企业逐步退出园区。

最后，粤桂合作特别试验区循环经济规范明确列举“禁投清单”的同时，还有必要根据环境以及产业的需要不断扩大“禁投清单”的目录，制定产业准入负面清单。《粤桂合作特别试验区总体发展规划》专设了一章《生态环境》，从生态环境影响分析、生态空间结构、环境功能区划和生态环境建设策略四方面对将试验区建设成为粤桂生态共建、环境友好示范区进行了专门的规划。为了把试验区打造成为西江流域生态共建区，珠江-西江经济带科学发展、绿色发展的排头兵，2017年粤桂合作特别试验区出台十大“禁投清单”。“禁投清单”可以拒绝许多高污染高能耗的产业进入试验区，在实施试验区生态环境建设策略上起到“桥头堡”的作用。但是，试验区循环经济规范中仅仅列举“禁投清单”的内容不足以满足试验区的生态环境保护的需求。笔者建议，在坚持试验区总体发展规划的前提下，试验区循环经济规范除了明确列举“禁投清单”的内容，强化“禁投清单”的作用与意义以外，还应该随着试验区企业的发展以及生态环境的不断变化而扩大“禁投清单”的目录。在“禁投清单”的指引下，入园企业应为无污染或者轻度污染的高端产业。此外，笔者还认为应该制定产业准入负面清单。入园产业应全面采用清洁生产工艺，产品符合绿色、环保要求。园区产生的废弃物、垃圾及污水集中处理后，在试验区内可以循环利用，促进企业内部达到“小循环”，试验区内各企业间达到“中循环”的循环经济范式，达到可再生资源的开发利用。

(三)注重试验区循环经济规范与其他相关法律法规衔接

众所周知，规范用以规约行为主体的行为，厘清行为主体的权利与义务。由于试验区大力发展大生态、大智能、大物流等三大高端产业链，不断打造战略性新兴产业集群、传统资源型产业集群和现代服务业产业集群。兼之，试验区循环经济规范肩负着《循环经济促进法》的目标与粤桂合作特别试验区建设生态环保体系的任务，因此，试验区循环经济规范的制定必然要考虑其他相关法律法规的衔接问题，尽量做到与生态环保相关的有机对接。

就入驻粤桂合作特别试验区涉及生产以及服务的产业性质而言，有电子信息产业、节能环保产业、新材料产业、高端装备制造业、食品医药产业、林产林化产业、现代农业、电商金融、港口物流、科技研发、文旅创意等等。在试验区制定循环经济规范就是调整上述产业以及服务的相关循环生产行为，因而，试验区循环经济规范必须至少与《可再生能源法》(2005年)、《固体污物污染环境防治法》(2005年)、《节约能源法》(2007年)、《水污染防治法》(2008年)、《清洁生产审核办法》(2016年)等法律法规实现有机衔接，减少试验区循环经济规范的漏洞。

四、余论

粤桂合作特别试验区位于“三圈一带”的交汇节点，是东西部边界、省际边界和流域边界交集叠加区域，是中国唯一横跨东西部两大区域的跨省际流域经济合作试验区。粤桂合作特别试验区许多政策文件均强化建立生态保护体系，试验区循环经济规范应运而生。试验区循环经济规范除了重视上文论述的内容以外，粤桂合作特别试验区基础设施体系的建设、循环经济的执法机构、循环经济的法律保障等问题也不容忽视。

[ 注 释 ]

①http ： // www. yghz. gov. cn： 9380/ info. php? ID= 2035，2018.1.

②http ： // www. gxnews. com. cn/ static pages/ 20140807/ newgx 53e3860f- 10907036-2. shtml，2018.1.“绿色经济带”即是：“强化环境保护，加强污染物入河管理；加强大气污染防治；推进主要污染物减排，严格控制污染物新增排放量，严格控制“两高”行业污染物排放.”

③http ： // www. gdep. gov. cn/ zwxx_ 1/ hbxx/ 201410/ t20141023_ 195939. html，2018-01-27.

④http ： // www. yghz. gov. cn： 9380/ info. php? ID=3619，2018-01-27.

⑤《加快珠江—西江经济带(广西)发展若干政策》.

⑥http ： // www. yghz. gov. cn： 9380/ info. php? ID=3220.