浅析我国的收容教育制度

陈诗琪

华南师范大学，广东 广东 510000

一、收容教育制度概述及发展现状

收容教育制度是指针对卖淫嫖娼人员实行的一种惩罚性措施。收容教育是指对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的一项措施。改革开放后，随着经济的发展与人民生活水平的日益提高，卖淫嫖娼的现象愈加猖獗。

为打击卖淫嫖娼行为、整顿社会风气，1991年9月4日第七届全国人大常务委员会审议通过《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，其中于第四条第2款规定：“对卖淫、嫖娼的，可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。期限为6个月至2年。具体办法由国务院制定。”这便是我国收容教育制度的雏形。1993年9月4日，国务院根据上述《决定》颁布《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。该《办法》使得收容教育有法可依，标志着收容教育制度在我国的正式确立。2000年4月24日，公安部发布《收容教育所管理办法》，进一步完善收容教育的管理机制。

不少人质疑收容教育制度存在的合法性及合理性。下文将通过对该制度现存问题与争议进行阐述分析，讨论其存废及改良问题。

二、关于收容教育制度合法性的争议

不少专家学者围绕收容教育制度的合法性展开了激烈的讨论，部分学者肯定收容制度的合法性，也有学者认为收容教育制度与我国《宪法》等法律相悖，且该制度损害人权，故认为其存在不具有合法性。

(一)收容教育制度的形式合法性

1.收容教育制度是否与《宪法》相悖？

部分对此持肯定态度的学者认为，收容教育规定对卖淫、嫖娼人员可以进行期限为6个月至2年的收教，此执行期限甚至比一些犯罪较轻的刑事处罚还要严厉。收容教育对公民人身自由的长期限制和剥夺明显违反我国《宪法》“尊重和保障人权”原则的根本要求，以及“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由”的规定，故认为收容教育制度与《宪法》相悖。

于此，笔者认为上述观点存在一定的错误，并认为收容制度与《宪法》上述有关条文并不冲突。首先，我国在尊重和保障人权的同时必须坚持“有错必纠”的态度，收容教育制度作为针对卖淫嫖娼人员的一种惩罚性措施，“惩罚性”是其中不可或缺的色彩。而收容教育制度短暂地将被收容者集中统一管理并加以教育的教化手段是无可厚非的。至于认为收教时间比一些较轻的刑事处罚更为严厉，笔者认为这一点确实是收容教育制度亟待修正的一点，须让惩罚体系对不同违法犯罪行为的惩罚力度呈现分明的梯级分布；但就目前而言，单以剥夺人身自由及收教时间过长为理由是不足以支撑“收容教育制度罔顾人权”这一说法的。

2.收容教育制度是否与《立法法》相悖？

有学者认为《关于严禁卖淫嫖娼的决定》及国务院据其发布的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》并非真正意义的法律法规，称其违反了《立法法》即涉及人身自由的处罚及强制措施只能由全国人大及其常委会制定法律的规定。而有学者认为，《严禁卖淫嫖娼的决定》是通过有效的立法程序制定的有效法律文件。

笔者赞同后者观点。首先该《决定》并不违反相关的立法程序，也不存在明显的立法程序瑕疵。《立法法》规定，列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决；第三十条规定，列入常务委员会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常务委员会会议审议后交付表决；调整事项较为单一或者部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常务委员会会议审议即交付表决。也即是说，即便该《决定》仅通过两次审议，只要具体情况符合《立法法》第三十条关于“各方面意见比较一致”的要件，即为合格有效的法律文件。

另外，法律保留不是为了维护法律名称的纯正，而是维护立法程序的正当。判断一个文件是否为法律文件，不应该单从表面上的名称决定，而是应该结合文件的制定流程、内容加以衡量。据此，《严禁卖淫嫖娼的决定》应被认定为合格有效的“法律”。若《决定》被认定为“法律”，那么据此《决定》制定的《卖淫嫖娼人员收容教育办法》的合法性也能予以确认了。

3.收容教育制度是否与《治安管理处罚法》冲突？

对收容教育制度合法性存疑的学者认为，《治安管理处罚法》将对卖淫嫖娼人员的处罚明确规定在“拘留”与“罚款”层面，并未提及收容教育强制措施。由此，他们认为《治安管理处罚法》于2005年8月28日通过颁布，依照新法优于旧法的原理，收容教育应当视为被废止。即认为对卖淫嫖娼人员实行收容教育措施是没有法律依据的。

而对收容教育制度的合法性持肯定态度的学者认为，1994年5月12日第八届全国人大常务委员会第七次会议通过的《关于修改<中华人民共和国治安管理处罚条例>的决定》，在规定卖淫嫖娼处罚问题时确无把收容教育纳入其中。但在1997年3月14日第八届全国人民代表大会第五次会议修订《刑法》，其中附件明文规定对“关于严禁卖淫嫖娼的决定”予以保留。这就肯定了《决定》中行政处罚和行政措施的规定继续有效，当然也包括了收容教育措施。因此，不能适用新法旧法冲突规则来认定收容教育已经被废止。

笔者认为就目前而言，收容教育制度的存在是具有法律依据的。根据公安部解释，《治安管理处罚法》中的“强制性教育措施”目前指劳动教养，对于收容教育制度的问题并未提及或明确予以摒弃。

而关于《治安管理处罚法》没有明文规定收容教育的问题，笔者认为《治安管理处罚法》主要限于规定行政处罚，故对卖淫嫖娼规定了罚款与拘留两项行政处罚措施。而《决定》是专项规定严禁卖淫嫖娼的法律文件，其中包含刑事责任、行政处罚和行政措施等。在此我们必须给收容教育的性质下个定义。就目前而言，主流观点有二：一为行政强制措施说，该说认为收容教育属于行政强制措施而非简单的行政处罚；另一观点则认为，收容教育既有一定的强制性，又有一定的惩戒性，更具有改造教育的矫治性，故应将收容教育制度定义为违法惯常行为矫治的一种具体措施。而无论采何观点，收容教育都不应该被视作一种简单的行政处罚，进而与收容教育相关的条款内容也应不受《治安管理处罚法》出台的影响。

笔者认为，收容教育重在教育感化而非惩处，若将收容教育笼统地视作一种行政处罚的手段，卖淫嫖娼人员在承担拘留、罚款处罚的同时需要面临收容教育，不仅扭曲了收容教育“教育、感化、挽救”的方针及初衷，更是违反了行政法“一事不再罚”的原则。

综上，笔者对收容教育制度的形式合法性予以肯定。

(二)收容教育制度的实质合法性

不可否认，收容教育制度在我国亟需整顿社会风气的特定时期发挥了相当的积极作用与警示作用。但同时我们不能忽视的是随着经济的发展与社会的高速进步，人们的民主意识与人权意识日益提高，收容教育制度已不能完全适应现代社会发展的需要。

1.限制人身自由程度过高、时间过长

这是收容教育制度为人诟病的突出特征。就收容教育而言，6个月至两年的限制被收容者人身自由进行集中教育，甚至比较轻微的刑罚还要严厉。其次，就案件性质而言，卖淫嫖娼多为“你情我愿”的交易服务提供，对一般人及社会的直接危害远没有违法犯罪严重，故为期6个月至两年的人身自由剥夺存在不合理之处。

2.裁量权过于集中

根据《卖淫嫖娼人员收容教育办法》第八条规定，对卖淫、嫖娼人员实行收容教育，由县级公安机关决定。收容审查名义上是行政强制措施，事实上限制人身自由的严厉程度不亚于刑罚。然而，如此严厉的收容教育审查，既不用检察机关审查，又无须法院作出裁决，只由公安机关自行决定即可。于此，我们不得不思考裁量权过于集中，会否导致收容教育程序中存在水分呢？

事实告诉我们，收容教育制度的执行的确存在很大的灰色地带，相关的披露报道屡见不鲜。笔者认为，权利的集中必定导致权力滥用，针对收容教育的出入所程序必须严加把关。

三、关于收容教育的实际改造作用大小的问题探究

收容教育制度一直饱受争议。正所谓“能抓老鼠的猫，就是好猫”，究竟实施收容教育制度对于卖淫嫖娼人员的改造和对社会整体风气的整顿有没有达到期待值呢？下面将以收容教育的个体对象(即卖淫嫖娼人员)及社会风气整顿两方面作简要分析。

(一)就收容教育的对象而言

以长沙市公安局收容教育所为例，该所于2004年对所内收教的100名学员进行了以了解人员基本信息、性交易动机等的问卷调查。

从调查数据中我们不难得知，低学历妇女成为性服务提供者的重灾区，这类妇女往往囿于学历水平低下等客观因素，难以谋生而走上提供性服务维持生计的道路。高达70%的妇女认为从事性交易服务可以给自己带来优越的物质生活。而形如“无路可走，只能选择出卖自己的肉体”、“通过肉体交易可换取富裕”等这些不当的观念都是需要收容教育所加以督促矫正的。

根据《收容教育所管理办法》第三条规定，收容教育所应当坚持教育、感化、挽救的方针，实行依法、严格、科学、文明管理，通过教育、心理矫治和性病治疗，使被收容教育人员成为身心健康的守法公民。而现如今的收容教育所对收容的性服务提供者实行单纯的“限制人身自由为主，感化教育为辅”的短期集中化管理，并不能很好地从根源上阻止学员重蹈覆辙。收容教育所多实施军事化管理，收容者与在监狱服役无异。在这种情况下的收容者每天都处于高度紧张的精神压抑中无法释放，由于收容教育所施以高压导致收容者自杀或尝试自杀的事件屡见不鲜。

此外，针对收容人员的心态感化及心理素质教育也远不足以触动收容人员的改过之心，过于严苛的指责等做法反而成为滋长收容者自卑、反抗的温床。据反映，收容教育所的管理机制刻板，感化教育课程由于缺乏从收容者角度出发的思考，教导员过激、露骨、嫌恶的言辞都极影响课程的质量。

另外，收容教育所提供的技能培训并不足以支撑学员受教育后重新进入社会。据调查，大部分学员之所以选择以从事性服务工作为生，原因就在于文化程度低、生活难以为继；而当其回归社会时，由于缺乏社会技能的缺陷并没有在收容教育所中得到任何改善，故不得不再次选择以提供性服务维持生计。

总而言之，笔者不否认收容教育对被收容者在心理上、技能上存在一定程度上的积极作用，但显然作用的力度仍不足以支撑被收容者从根本上成功回归社会，摆脱卖淫嫖娼的泥淖。

(二)就社会整体风气的整顿作用而言

根据数据显示，收容教育制度对社会上卖淫嫖娼风气的影响作用有限。1991年全国查获卖淫嫖娼人员20.1万人，比1990年增长46.1%；1992年查获此类人员24.2万人，又比1991年增长20.3%；1994年底，全国累计查处卖淫嫖娼违法犯罪人员28.8万人；1996年全国共查处了41.6万人；1997年全国查处42.9万人；1999年全国公安机关共查处卖淫嫖娼案件22万起，查处卖淫嫖娼违法人员45万人。我们不能全盘否认收容教育制度对社会的积极作用，但是我们也必须承认其收效甚微的事实。于笔者看来，这也跟上文提及的收容教育所对被收容者的教育管理方式有着极大的关联。

四、收容教育制度的存废与改良

收容教育制度的存废问题一直是学者争论的焦点。笔者认为，对于收容教育制度没有必要完全摒弃，

毕竟它对于社会及个人的积极作用是不可置否的。现行的收容教育制度的确存在许多的不足，但只要针对具体问题，逐一解决击破，相信它能最大化地发挥作用。下面笔者将就收容制度的改良手段提出自己的一些观点。

(一)明确收容教育制度的性质

从上文我们不难得知，由于收容教育制度性质模糊，法律法规并没有就其性质作明确规定，导致其性质究竟是行政处罚、行政强制措施亦或是保安处分在学界存在很大的分歧。由于性质不明确所导致的对收容教育制度的合法性质疑，也给收容教育制度的实行带来了一定的难度。所以，针对收容教育制度的首要改进就是必须对其性质加以明确，从而找到其实行所依据的法律。而对于与之相悖的现存法律文件，必须就冲突条款作出充分、合理的解释与修改，以避免在实施过程中遭遇“无法可依”或“法律冲突”的情况，提高收容教育制度的有效性、合理性。

(二)完善收容教育的教育、管理体系

完善收容教育的教育体系，最重要的就是提升被收容者对教育内容的接收程度。毕竟，收容教育制度与普通的刑事处罚不同，收容教育所也不是监狱。比起惩戒，收容教育更多地是需要教育与感化。故必须改变收容教育所单一刻板的教学模式与唯命是从的绝对军事化训练，在教育的过程中，改善对学员的态度，丰富教学的手段与方法，使学员能在短期的参与教育中反思自己、完善自己。

另外，除了教学手段外，收容教育所的管理方式也有待改进。由于管理对象并非一般的罪犯，收容教育所的严厉程度与强制程度应该低于监狱，某些制度上也可以考虑予以放宽。如效仿刑法中的减刑，设立优秀学员提前解除收容教育制度、增加探访次数、建立针对收容学员表现区别对待的分级管理制度等，以激励学员努力进步。

(三)解决出所学员的安置问题

上文亦有提及，由于收容教育所并没有从根本上解决卖淫妇女的生计问题，导致卖淫人员出所后往往由于缺乏社会技能等原因再次选择以卖淫为生。由此我们不难推断，若是希望真正减少卖淫人员的再入歧途，就必须解决其生计问题。就收容教育所而言，必须增加技能培训的课程，提升收容人员的自信心及谋生技能。同时，社会间应减少对有收容教育历史的谋职者的偏见，助其更好地回归社会。

总之，收容教育制度仍有其存在的合理性与必要性。针对其现存的不足之处的改进，需要政府、社会、个人三方面共同的努力。相信当收容教育制度的框架完善后，它将能更好地发挥它在整顿卖淫嫖娼不法行为上的积极作用。

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