论国库集中支付制度与财政支出管理体制的关系

刘予湘

通过分析实行国库集中收付制度的经验以及我国财政资金管理现状，笔者认为，推行国库集中支付制度改革，具有重要的现实意义。

1994年，我国开始了的预算体制改革，到目前已取得较大成绩，初步建立了税制和分税制财政体制，迈出了向公共财政转变的第一步。但整个财政体制的改革是一个宏大而系统的工程，已经进行的改革主要完成了财政“收”的部分，而同等重要的“支”的改革尚待进行。财政支出管理体制改革包括三个主要组成部分：改革预算编制方法，建立国库集中收付制度，推行政府采购制度。由于支出改革的滞后，预算不严肃，资金使用监督不力，财政支出管理中存在的问题十分突出。借鉴国际通行的做法，推行国库集中支付制度改革是解决当前支出管理问题的一项重要措施。

一、现行国库支付制度中存在的主要问题

目前我国实行的是分散支付制度，也就是将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。这种支付制度主要存在三个问题：一是支出过程脱离财政监督。预算资金一旦拨付给了部门和单位，就脱离了财政监督，财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为，各种挤占、截留、挪用资金的现象无法控制，特别是建设项目资金，经过层层截留，落实到具体项目上的资金往往少而又少，容易出现“豆腐渣工程”现象。二是资金分散支付和存储，使用效率不高。由于各单位资金都有个逐渐支付的过程，在预算资金按期拨付，由各单位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀，而财政部门为应付短期资金需要，有时不得不向银行借款或发行短期公债，从而大大增加财政利息负担。如去年财政部在财务检查中发现，有的单位将财政预算拨款形成的沉淀资金以大额存单形式存在银行。三是财政资金运行的信息反映滞后。因为财政资金大量分散于各单位、各部门在商业银行开设的账户，财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，难以对财经形势做出及时、准确的判断。

二、推行国库集中支付制度势在必行

针对现行国库管理体制存在的种种问题，从深化财政支出管理与监督的实际需要出发，应建立和推行市场经济国家普遍采用的国库集中支付制度。所谓国库集中支付制度，即将所有的政府性财政资金全部集中存放到国库或国库指定的代理行开设的单一账户，所有的财政支出必须由国库单一账户集中支付的一种制度。在这种制度下，财政部门对各预算单位的经费不再事先预拨，财政资金的使用，由各部门根据细化的预算自主决定，财政部门核对后准予支出，财政资金将由单一账户进行转账结算。但在实际支付之前，所有的资金都集中在国库，财政部门可以统一调度。这种制度减少了财政支出的中间环节，杜绝了财政资金被挤占、截留、挪用等问题，确保了财政资金的使用效益。

第一，实行国库集中支付制度，有利于库款统一调度，降低财政资金运行成本，提高财政资金使用效益。实行国库集中支付后，可以有效解决过去财政资金多环节拨付和多户头存放问题。使过去的财政向多头拨款变为向一头拨款，由一次大量拨款变为多次小量拨款，由单位分散存放变为单一账户集中存放，由层层下拨支出变为国库直接支付。这将有利于财政对资金加强统一调度和管理，增强财政宏观调控能力，有效降低资金划拨支付成本，提高财政资金的使用效益。

第二，实行国库集中支付，有助于强化财政预算执行，有效地防止单位挤占、挪用和截留财政资金。实行国库集中支付制度后，把预算执行的事后监督变为事前和事中监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，使各项支出能严格按预算执行，从而减少预算执行的随意性，强化预算的严格性。同时，由于实际资金不拨到单位账户，单位想挤占、挪用和截留财政资金已不可能。

第三，实行国库集中支付制度，有利于健全财政监督机制，从源头上有效预防和遏制腐败。实行国库集中支付制度，财政部门内部将预算的编制、执行、监督相对分开，从机制上防止营私。财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于加强对财政支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益。同时，还能有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。

三、现阶段推行国库集中支付制度的建议

推进国库集中支付改革虽说有一定基础，但难度不小：一是人们的观念一时难以转变。分散支付方式是几十年来人们习惯的支付方式，对此进行根本性改革，观念转变需要有个过程。二是部门和单位可能会有阻力。在分散支付条件下，各部门和单位使用资金时，不受预算硬约束，自主性强，资金还可以存入商业银行生息。三是在分散支付条件下，某些部门和单位可以将资金集中存入指定的商业银行，作为争取项目贷款的条件。改革后，预算资金必需保存在国库或国库指定的代理银行，单位将失去这个手段。因此，提高认识，转变观念，完善国库集中支付制度的配套改革，对于推进这项改革就显得尤为重要。

（一）提高认识，转变观念。随着国家财税改革的深入，财政收入状况有所改善，同时国家增加筹资方式，这样就为财政支出提供了更大的余地。但财政支出范围不合理，财政负担过重，使其不能充分发挥效应。因此必须对财政支出进行改革，作为政府职能的财政不能再大包大揽，财政资金的使用应逐步转移到满足政府履行职能和社会公共需要上来，突出财政的公共特征，做到“有所为，有所不为”，解决财政“越位”和“缺位”问题，建立和推行国库集中支付制度是财政支出管理改革的必然选择。因此要认真学习市场经济知识和财政管理知识，彻底转变观念，深刻认清这项改革的重要意义，从根本上改变几十年来人们习惯的分散支付方式，从改革大局出发，给予充分理解和大力支持，保证这项改革的顺利进行，为加快建立与我国国情、历史及市场发育程度相适应的公共财政，为社会主义市场经济体制的建立和完善提供应有的公共服务和必要的保障。

（二）完善国库集中支付制度的配套改革。为了加快国库集中支付制度改革步伐，需要做好相关的准备工作。一是实行财政预算改革，逐步推行部门预算。国库集中支付要求预算具体准确，因此根据预算法规定，细化预算编制的内容，推行市场经济国家普遍采用的部门预算编制方法，将预算支出按部门和支出项目进行细分，为国库集中支付制度推行提供可靠的保障。二是要建立支付中心业务结算系统和信息处理系统、信息反馈系统，为国库集中支付制度推行提供必要的运行条件。