依法治灾之东南亚国家法治考察*

张 虹

温州医科大学，浙江 温州 325000

一、域外灾害防治法考察的意义

全球范围内的气候异常现象，诸如全球变暖、极端天气发生频率增加等众多异常天气现象频频发生。2013年我国遭遇了持续时间最久、范围最广的高温天气，多地高温天气记录被突破。据科学家预计，气候变暖将逐渐严重，中国南旱北涝的气象格局或将成为常态，这是一个非常危险的信号。

当前，我国正处于全面建成小康社会和全面推进依法治国的关键时期，防灾减灾直接关系到人民群众生命财产安全和社会和谐稳定，面对日趋严峻的灾害风险形势，必须进一步加强防灾减灾救灾各项工作。围绕“科学减灾依法应对”这一主题，科学分析和研究防灾减灾，充分发挥法治对防灾减灾的重要理论支撑作用。

中国是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一。中国的自然灾害种类多，发生频率高，灾情严重。中国自然灾害的形成深受自然环境与人类活动的影响，有明显的南北不同和东西分异。自然灾害频繁，灾害的破坏性导致灾民的广泛出现和需要国家救助的必要性。《宪法》规定公民有获得物质帮助的公民基本权利，这也是实现公民生存权、发展权的必然要求。灾害防治保障了灾民的基本人权，解决了其因为自然灾害造成的生存问题。目前灾害防治的法学研究内容杂乱，观点模糊和体系不完整，尚未成为一个独立学科。如果对其进行深入理论研究，并能结合实际情况推进，必能对其内涵的丰富提供有力的理论支持，为国家的灾害防治法律体系的构建做出积极的贡献。

灾害全球化的趋势，使现有的传统的单一型的灾害防治工作面临更多的挑战，中国的灾害防治救助法律体系必然要符合社会变化的需要，成为全球型、合作型、计划型的灾害防治法律体系，以减少灾害对人类的损害，实现其灾害防治的社会意义。抗击灾害，拯救生命，不仅是中国政府需要研究的重要课题，就全球范围而言，也是每个国家需要解决的主要任务。

二、马来西亚的灾害防治救助法律法规内容

马来西亚地处太平洋地震带之外，地震、海啸、火山爆发等特大自然灾害侵袭较少。但是雨季山体塌方、洪水爆发、浓雾等灾害常有发生，2014年由于严重洪水马拉西亚疏散超过14万人；1999年2月2日，萨巴山打跟山崩造成17人死亡，4家住房被毁。1997年森林大火引起浓雾给国家生命财产造成巨大损失；1996年12月热带风暴光顾萨巴克宁奥，有238人丧生。

(一)马来西亚灾害防治救助管理机构

根据马来西亚安全理事会发布的第20号命令和国家安全局第19号文件，马来西亚灾害防治相关机构是马来西亚国家安全司、灾害管理和救灾委员会、现场控制指挥所、特别救灾营救队(SMARI)、气象局和排水、灌溉局等。

马来西亚国家安全司由总理办公室负责，它管理，并协调各有关机构形成统一的防治管理系统，确保有关灾害防治机构协调一致，决定和调配警察、消防、卫生医疗及有关配合单位部门的应急服务。灾害管理和救灾委员会具体履行国家安全司所有有关救灾活动的义务，对联邦、州和县实行三级管理，负责备灾、抗灾、救灾和灾后重建。现场控制指挥所主要任务是对灾害的初期情况做评估，报告灾情，协调各机构的的灾害防治和营救工作，同时确定灾害防治需要的设备和后勤器材。现场控制指挥所开设在灾害现场，该指挥所的指挥由主管内部安全和公共秩序的皇家警察部队的总监指挥，也可以由县警察局长指挥。

特别救灾营救队(SMARI)建于1995年，负责灾害的防治营救工作。该营救队配备有灾害防治营救特殊装备，成员来自消防营救部门的工作和皇家马来西亚警察和武装部队的军官。其人员会到新加坡等国外接受自然灾害营救的专业训练。气象局在灾害防治营救工作中负责气象预报和信息提供工作，并成立了气象总站，密切关注暴雨、热带风暴相关的气候动态。排水、灌溉局则是负责洪水灾害的防治工作。

(二)灾害防治救助法治措施

1.制定灾害防治救助计划

马来西亚灾害防治相关机构依法制定灾害防治救助计划，包括长期计划和短期计划。重点制定特定的自然灾害的防备救助措施，如抗山崩措施、灭火驱雾行动计划。

长期规划是指，提供财政援助、给予灾民赠款、补贴灾害造成的庄稼和牲畜的损失；短期计划仅是为灾民提供食品和临时住所等直接暂时性措施。抗山崩措施是指，对于山体容易崩塌地区实施普查，指定设计和建筑代码，确保山体的稳定性；同时修改国内法律，包括修改土地保持法和环境影响评估规定等。

2.提高民众抗灾防灾意识

为提高民众抗灾防灾意识，做好公众随时抗灾的准备工作，马来西亚政府的民防部门和红十字会积极进行抗灾防灾教育，通过电台广播在内的各种媒体，对民众进行安全警示教育，让民众认清自然灾害的危害，并教授民众在自然灾害中保护自己的生命财产的方法。

3.开展国际合作

在灾害防治救助中，马来西亚注意与国际合作，增加本国的灾害防治救助能力。为和印度尼西亚合作共同扑灭森林火灾，1997年11月11日，马来西亚和印度尼西亚签订了《救灾合作救援谅解备忘录》。

在森林火灾灾害防治救助方面，马来西亚和印度尼西亚共同合作扑灭森林火灾，双方签订了《救灾合作救援谅解备忘录》，《备忘录》指出：两国政府互相交流防灾、减灾、灾后重建等的专门知识和信息；培训应急管理人才；交流陆上和海上搜索的经验；通过研讨会或者出版物交流灾害管理经验；对防治特定灾害影响的公共卫星进行合作研究。

马来西亚政府和法国政府签订协议，就灾害防治救助和管理、公共安全等方面开展合作。双方共享公共卫生经验，特别是针对化学的、工业的和环境灾害的经验，交流灾害防治救助相关的法律法规，互派专家等。

三、泰国的灾害防治救助管理法律法规内容

泰国位于中南半岛东南部，与柬埔寨、老挝、缅甸、马来西亚接壤，面积513，115平方公里，海岸线长2600公里。属热带季风气候，年平均气温24-30℃。泰国是个自然灾害频发的国家，地震、山体滑坡、洪灾、旱灾、热带风暴和森林火灾经常会来袭。由于泰国的农村比较贫困，自然灾害的防治救助能力有限，因此频发的灾害经常会造成重大的生命和财产损失。

(一)泰国灾害防治救助管理机构

泰国与减灾相关的法律有《民防法》、《消防控制法》、《建筑控制法》等。根据以上灾害防治救助管理法律法规，负责灾害防治救助管理机构分为战略机构和职能机构两大类。

灾害防治救助的战略机构是国防委员会，负责制定灾害防治救助的政策措施。国防委员会由国防部、农业合作部、众共卫生部、国家警察局、内阁指定专家等有关部的代表组成，共计17名成员。

灾害防治救助的职能机构分成国家级、地方级、内务部地方行政局(民防局)三类机构。国家民防中心隶属泰国政府内务部指挥，负责处理经常发生的严重灾害。

(二)灾害防治救助法治措施

1.政策制定层面

泰国国家安全委员会(NSCT)、国家民防委员会(NCDC)、国家安全理事会(NSC)要从不同角度授权制定防治救助管理政策措施。该些政策的制定要遵循政府有关突发事故、自然灾害和人为灾害以及国家安全的有关政策法规。具体分工是，泰国国家安全委员会(NSCT)负责制定突发事故的政策措施；国家民防委员会(NCDC)负责制定公共灾害的政策措施；国家安全理事会(NSC)负责制定国家紧急状态的政策措施。

2.政策执行层面

民防秘书处负责灾害防治救助管理的政策与措施的执行，制定国家民防规划。该规划包括各职能机关灾害防治救助的指导原则。此外，民防秘书处还负责提供救灾器材、工具和技术援助并负责训练地方机构救灾人员。

3.运作层面

根据泰国民防计划灾害防治救助管理分灾前、受灾、灾后三个阶段。(1)灾前阶段各职能部门的任务是负责减灾、备灾的措施，力求灾害发生时把损失减少到最低程度。减灾措施为许多政府机构采取的为达到减灾目的的结构性措施与非结构性措施，比如气象局的天气警报项目、皇家灌溉局修水库和水坝等行为；备灾措施主要目标是要把灾害降低到最小的程度，一旦出现灾害，能够及时抢救，备灾比减灾措施更接近预防灾害的影响。(2)受灾阶段由内务部地方行政局民防秘书处办公室负责提供紧急援助，协调武装部队、志愿人员和后援机构的援助工作，减少可能两次损失。(3)灾后阶段由民防秘书处和其他机构一起负责灾害安置重建活动，提供财政援助、技术信息、恢复重建等。

(三)国际合作及灾害教育

1.泰国与亚洲国家在减灾上的合作

亚洲国家的自然灾害类型相似，且灾害常跨国横行，开展国际合作，共享经验与灾害信息非常重要。泰国政府认识到与亚洲各国开展区域性合作的重要性，频频派出代表团出席各类国际性会议，寻求国际间的合作与发展。

2.泰国的减灾教育

泰国因为地形地缘等，不像孟加拉和菲律宾那样多灾多难，毁灭性灾害不常见，因此泰国人民往往忽视防灾和备灾。为此，民防秘书处致力于对政府官员和民防人员的教育，许多灾害管理机构开设了与灾害有关的课程。比如为城市和卫生区政府官员开设基本高级消防常识课程；为学生、青年和民防志愿人员开设的基本营救常识课程；为市消防人员、卫生区官员开设《防火指导课程》等。

[ 参 考 文 献 ]

[1]应松年，林鸿潮.谈谈防灾减灾中的“科学”和“法治”[J].中国减灾，2015(5).

[2]韩大元，莫于川主编.应急法制论——突发事件应对机制法律问题研究[M].北京：法律出版社，2005.

[3]Starfield Barbara.Primary Care：Concept，Evaluation，and Policy[M].USA：Oxford University Press，1992.