代表建议办理第三方评估的理论与实践

胡潇潇

宁波大学，浙江 宁波 315000

一、代表建议办理第三方评估的基础理论

从法律角度而言，第三方一般是指第三人，即在法律关系中除了双方当事人之外的，与这段法律关系有关的第三人。第三方评估是由非政策制定者和执行者进行的评估，其主体可以是多样的，包括受人大委托的研究机构、专业评估组织、中介组织、舆论界、社会组织和公众，特别是利益相关者等。因此，除了办理单位自身内部进行的评估之外，还有一些办理单位以外组织开展的评估。对代表建议办理进行评估，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。

笔者认为，代表建议办理第三方评估是指在代表建议办理的过程中，针对办理工作存在的问题和不足，由独立于办理单位以外的第三方机构或组织，通过科学的评估工具和评估方法，根据一定的标准和程序，对办理工作作出独立客观评价的评估活动。在代表建议办理中引入第三方作为评估的主体，有利于促进办理单位的服务意识，主动回应群众诉求，解决群众反映强烈的问题，提高办理单位的效率。

二、代表建议办理第三方评估现状分析

随着国家行政管理体制改革的不断深化，部分省市已经在探索实施代表建议办理第三方评估的尝试。近年来，宁波、青岛、广东等城市陆续启动了代表建议办理第三方评估工作，委托第三方评估先后被引入人大的重点工作，弥补了办理单位内部评估的不足，充分发挥了政府与社会公众沟通交流的桥梁纽带作用。

(一)宁波模式

2014年，宁波在代表建议办理中，首次创新引入第三方评估。在评估主体的选择上，宁波市人大常委会分别聘请了9名来自不同领域的专家，一部分来自人大、政协，一部分来自法院、纪委等单位，还有一部分是来自高校的学者。在评估的方式上，以小组为单位，在指定的评估期限内，进行个人评估与集体讨论，并结合实地走访，与代表沟通等方式，在此基础上，形成客观、全面的评估报告。在评估结果的应用上，召开专家点评会，以评估报告为依据，针对办理工作中存在的问题，由办理单位限期进行整改。宁波作为代表建议办理第三方评估的先行城市之一，在实践中取得了良好的效果。

(二)青岛模式

2013年起，青岛市政府开始将第三方评估引入代表建议办理，促进办理工作更科学、更合理。经过几年的实践，取得了不错的成效。其中不乏有一些成功经验可以借鉴，在确定评估主体时，根据评估工作的需要，组成了一支高质量的30人评估专家组。在充分考虑了专业特点的基础上，各专家分别参与到建议的办理、检查及结果的评估中。评估的内容主要集中在社会关注度大，办理难度较大的重点建议。此外，青岛模式还形成了独具特色的主动评估机制，阶段办理工作结束后，市政府组织专家组针对办理后仍不满意的建议，主动进行评估并形成报告，作为领导决策的重要依据。

(三)广东模式

随着珠三角经济建设的加快，区域产业不断融合。代表们关注的领域集中在经济新常态下的产业结构优化升级以及社会发展，在基础设施建设，改善民生加强法治建设，促进社会稳定等方面提出了不少建议，建议数量持续增长。结合广东的自身特点，在评估的内容上，重点突出社会关注热点，重大民生事项，加强评估工作的针对性，实现建议办理的目标。广东模式的特点在于由省情调查研究中心担任第三方评估的主体，并建立了评估指标体系，评估标准，详细的评估方法以及结果监督机制，取得了良好的社会效果。

三、代表建议办理第三方评估存在的问题

(一)评估主体的独立性缺乏法律保障

第三方评估作为一个长期有效的评估机制，在代表建议办理中仍然存在许多问题，一方面，第三方评估的实质依然是自上而下的评估，人大享有对第三方评估的全程支配权。在形式上多是委托评估，主动型第三方评估由于理论和实践基础的缺失，受到较多的质疑。另一方面，有相当一部分第三方评估机构的经费都由人大支配。作为物质保障的评估经费直接决定着评估活动进行的广度与深度，在有限的财政预算当中不可能对委托的第三方评估投入太多。这就导致了第三方在评估过程中对委托主体过度依赖，丧失了其原来的独立性。

(二)评估过程责任模糊及透明度不高

一般来说，在内部评估向外部评估转化的过程中，办理单位的基本职责也在发生变化，从台前退到幕后是第三方评估实践发展的必然结果。需要注意的是，在代表建议办理的第三方评估中，办理单位让渡了自己的部分权力，对部分建议办理的评估工作不再亲自实施，但仍然享有对第三方评估机构的领导权、管理权和监督权，从而间接影响着评估的整个过程。其根本原因在于第三方评估没有实现法治化，评估过程中各方责任的划分不清晰，缺乏透明度，因此，第三方评估也常常被视为“形式主义”的产物，社会公众产生这种质疑的主要原因在于第三方评估的地位缺乏法律保障，过程缺乏公开性。

(三)评估内容及评估指标设计不合理

代表建议办理第三方评估各级指标的设计都是围绕评估内容展开的。相对于评估指标来说，评估内容处于较为宏观的层面，为指标的设计提供了方向。如青岛市2015年办理的468件代表建议中，主要涉及了义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施、治安与环保等方面。合理的评估内容是评估指标设计的前提，如何设计科学的评估内容取决于办理单位的智慧，如果评估内容的设计太过特定性，就可能导致其他利益相关者丧失被评估的机会。

四、完善代表建议办理第三方评估制度的对策

(一)建构第三方评估法律规范体系

为了缓解地方主观设计与社会客观需求之间的矛盾。代表建议办理第三方评估的法律规范体系建设可以先尝试以政策推行，并逐步推广，根据试点经验推进地方评估的立法，进而带动全国性立法的出台，促进评估制度的完善。立法形式方面，出于立法成本的考虑，并不一定要专门制定相应的法律规范。法律内容方面，首先应包括第三方评估的总体要求与原则，提供方向性的指导。其次，立法应注重第三方评估的实施、监督及保障机制，建立完善的第三方评估法治体系；明确评估内容、科学构建评估体系、合理设置评估指标；划清参与主体之间的权责界限；保证评估过程做到信息共享、数据客观、科学分析、结果公正，使第三方评估实施完成后真正发挥改进代表建议、提高建议质量的作用。

(二)保证第三方评估权责明确及过程公开

代表建议办理的第三方评估的整个过程中都有权力介入的可能，明确评估主体在评估过程中的权责，是保持其独立性的必要前提。办理单位首先应以专业、客观的标准组成评估小组。在此基础上，由第三方评估机构制定代表建议评估的工作计划与具体方案；独立组织讨论并负责评估结果的发布。由代表和社会公众监督评估结果的运用及建议改进后的反馈。其次，第三方评估中的过程透明并不局限于被动性的问卷调查、电话访问，还可以开展更多可行的方式，如实地走访，落实评估，并及时向社会公众公开。

(三)合理设计第三方评估内容及指标

在第三方评估的内容上，主要围绕代表建议能否得到全面、准确的实施、落实情况、代表建议办理取得的主要成效、社会公众的反馈、代表建议办理中存在的主要问题及原因以及如何改进代表建议办理工作的下一步计划等方面进行，具体工作的开展可以先制定一个全年的总体计划，并通过专题研讨会等方式适时交办代表建议办理的落实情况和第三方评估工作的实效。而科学的评估指标体系首先要建立在充分的调査及论证分析的基础上。另外，在设计指标时单从法学的视角无法明确界定评估内容与评估指标的科学标准，还要尝试运用公共管理等领域的相关知识，聘请不同领域的专业人才组成评议小组，这样才能真正设计一套科学合理的内容和指标体系。

五、结语

代表建立办理第三方评估的意义在于以中立性保证评估标准与评估结果的公正性，以评估标准的科学性引导促进代表建议办理工作。通过对有关理论和实践问题的深入分析，明确代表建议办理第三方评估实践中的困境，提出完善第三方评估的具体建议，以期推动第三方评估制度化、规范化发展，尽快建立起科学、合理的第三方评估体系，满足不同的利益需求，实现良好的社会效果。但是我们也应该清醒的认识到任何庞大的工程都不可能是一蹴而就的，虽然我国在推动代表建议办理第三方评估的过程中，已经迈开了关键的第一步，但这其中还有很多错综复杂的思维困境亟待解决。

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