新形势下乡镇检察室发展路径思考

赵培珪

重庆市酉阳县人民检察院，重庆 409800

检察机关作为国家法律监督机关，在依法治国进程和创新社会管理中发挥着特殊作用、担负着重要使命。根据最高检的部署要求，各地检察机关积极探索设立派出乡镇检察室，为服务经济发展、推进平安建设、强化基层监督等方面起到了很好的效果。目前乡镇检察室在适合新时代工作的新要求、群众的新期待中，也存在一些问题和不足，本文以重庆市某县为例，对检察室如何发展作一探讨。

一、派出检察室发展存在的问题和不足

(一)设置乡镇检察室认识不到位

部分基层干部和少数干警对设置派出检察室认识不到位，重视不足。有的乡镇干部认为，检察机关设置基层检察室从无到有、从有到无，现在又重新设置乡镇检察室，对检察室的生命周期不看好，持怀疑态度。有的群众认为，检察机关就是打击违法犯罪分子，自己是守法公民，和自己挂不上钩离得很远，设置乡镇检察室对自己影响不大，没有什么好处。有的群众对检察室不了解，晓度率低，有的群众习惯性的找上级机关，认为基层检察室解决不了实际问题。少数干警认为，检察室就是搞搞法制宣传，发发传单、走访下群众，收集摸排的一些线索自己也不能独立办理，又没有考核项目，对全院整体绩效评价没有贡献率，作用不大，可有可无；同时，在人手本身紧张的情况下，设置乡镇检察室势必分散了办案力量，对主业工作是一种牵绊。

(二)检察室法律地位不明确

目前，设置乡镇检察室其主要依据是最高检制定的《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》，从《宪法》和《人民检察院组织法》中，对乡镇检察室的设置没有明确定位。唯一相关联的规定只有《人民检察院组织法》第二条，“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构”。条文中“根据工作需要”和“等”的字眼，就广义上的解释，为设立乡镇检察室预留了法律空间，但该规定在肯定列举的地域范围中没有乡镇，而且经批准设置的是人民检察院不是检察室。

(三)检察室工作职能不突出

乡镇检察室作为检察机关设置在乡镇的派出机构，其职责是履行宪法和法律赋予的法律监督职能。最高检《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》和《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》，都明确了派出检察室的职责任务，市院印发的《重庆市检察机关派出基层检察室工作规则(试行)》和《重庆市检察机关派出基层检察室管理办法(试行)》，对派出基层检察室职责进行了细化。无论是最高检的《条例》和《意见》，还是市院的《规则》和《办法》，对检察室的职责定位仍不够全面具体，规定的履职范围也比较原则，操作性不强，且大多职责也是案件最前端工作，如对“两所一庭”的监督，仅仅对派出所监督有市检察院和市公安局会签的《关于派出基层检察室开展对公安派出所刑事执法监督协作工作的意见》为指导，对法庭、司法所的监督，没有形成协作机制，不能切实履行法律监督职责。由于职能定位不突出，协作机制不完善，导致检察室的工作侧重点各有千秋，有的打造为办案型检察室，突出办理批捕、起诉案件；有的打造为服务型检察室，侧重于接待当事人申诉控告，法律宣传和化解矛盾纠份，为业务部门提供案件线索；有的打造为全能型检察室，既开展法律服务，维护稳定，又独立办理批捕起诉案件，党委政府交办的事也做，导致工作成效不明显、亮点不突出，最终什么事也没有做好。

(四)检察室运行模式不统一

探索设置乡镇检察室是最高检作出的重大决策部署，各个地方行动不一，以重庆为例，多的区县设置了4个检察室，少的1个甚至没有。有的迫于上级压力，在决策前缺乏必要的调查论证，急功近利，盲目跟风，存在一哄而上，搞一刀切的情况。机构编制不一，地位尴尬。有的没有行政级别和固定编制，如筹建的龚滩检察室；有的批复了机构级别，但没有人员编制，如运行的龙潭检察室。办公场所不一，形式各样。在办公场地来源上，有的由当地政府提供，有的租用办公用房，有的自建解决办公用房；在办公用房面积上，有的仅有20平方米，有的达6000余平方米，差距较大。人员配备不一，随意性大。在人员配备的形式上，有的明确正式干警，实行定点+巡回的方式，长期驻点蹲守办公；有的安排正式干警“客串”，逢乡镇赶集或重大活动定期办公，平时由聘请的文员驻守；有的身兼数职，有工作安排便驻室办公。在人员配备的数量上，有的只有1名正式干警，有的达32人。在人员配备的结构上，有的均为老同志，年龄结构老化，有的将检察室作为解决职级待遇或“甩包袱”的地方；有的法律专业比例较低，有的缺乏业务工作经验。工作职责不一，监督乏力。没有承办具体案件的检察室，既使通过座谈交流、列席庭审、查阅案卷等形式，也很难深入其中发现监督线索，法庭、派出所和司法所多是疲于应对，监督游离于表面，形成“虚化”。有的检察室承办批捕起诉案件，能从办案中发现监督线索，更重要的是，通过办案让监督手段更具刚性。

二、乡镇检察室发展的对策建议

(一)提高设置派出检察室重要意义的认识

一是践行以人民为中心发展理念的重要举措。习近平总书记强调，时代是出卷人，我们是答卷人，人民是阅卷人。要坚持以最广大人民根本利益为检察工作的最高标准，坚持把人民对美好生活的向往作为奋斗目标，以人民为中心想问题、作决策、抓工作，维护好、实现好、发展好最广大人民群众的根本利益，是检察机关一切工作的出发点和落脚点。虽然近年来检察机关的法律监督能力不断提升，服务基层群众的举措不断丰富、形式不断多样，但面对基层工作的新形式、群众的新期待，检察工作尚不能完全满足群众日益增强的法治需求。适时建设乡镇检察室，在检察机关与基层群众之间架起一座桥梁，通过与基层群众“零距离”、面对面的接触，发挥检察室贴近基层、贴近群众的作用，打造老百姓家门口的“检察院”，使检察专业化与群众路线更好地结合，让更多的群众听到检察声音、感受检察服务。二是推动乡村振兴战略实施的直接体现。习近平总书记强调，基础不牢，地动山摇。实施乡村振兴战略，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，关键和基础在农民农村农业。设置乡镇检察室，更有利于收集基层信息、强化基层监督，打击危害农村稳定、破坏农业生产和侵害农民利益的犯罪；有利于强化对农村土地承包、适度规模经营等民事行政诉讼的法律监督；有利于开展对破坏生态环境和危害食药品安全提起公益诉讼。同时，还可以结合办案助推乡村治理体系建设。三是完善基层政法组织体系的现实需要。我国设置了五级组织构架的党政体制，在相应层级分别设置了行政机关和审判机关，而检察机关只设置到县一级。目前，公安派出所、司法所均形成了“一乡一所”的建设模式，法院也在乡镇建设了片区法庭，只有检察机关仍在探索性的建设乡镇检察室，造成检察机关对乡镇基层政权的运行和执法司法活动缺乏强有力的法律监督。设置乡镇检察室，使其与人民法庭、公安派出所、乡镇司法所共同组成完备的基层政法组织体系，更好发挥基层司法机构整体效能，进一步促进依法行政和构建公正高效权威的社会主义司法制度。

(二)明晰管理模式强化组织保障

一是进一步明确乡镇检察室的法律地位。建议提请修改《人民检察院组织法》，将乡镇检察室写入检察院组织法，明确在乡镇设置检察室的规定，让检察室的职能职责上升到法律的层面，使其履行职能职责有法可依、有法为据。二是进一步科学合理规划建设检察室。要因地制宜、量力而行，充分考虑现有人力、物力、财力等条件，统筹拟选址乡镇距离、人口数量、经济发展现状、社会治安形势、辐射功能强度等因素，科学规划、稳步推进，做到成熟一个、设立一个、巩固一个，不搞齐步走、一刀切。三要进一步理清关系加强内部管理。要建立统一规范的组织体系，在市院设立专门机构，负责对全市检察室工作的指导，增强工作力度，做实管理举措。要理顺业务部门和检察室的关系，进一步细化区县检察院各业务部门和检察室的职责，完善业务指导、线索移送、案件办理机制，形成工作合力，增强监督实效。要建立检察室干警交流轮岗制度，检察室工作条件艰苦，工作量和工作难度大，到检察室工作一定期限的干警要实行交流轮岗，并形成长效机制。

(三)做实做稳检察室新的增长点

充分发挥检察室作为“莎姐”工作下沉到乡村的平台作用，实现基层检察室与“莎姐”工作同台共舞、同向发力，共同推动城乡基层社会治理现代化水平的提升。一要灵活形式开展法制教育。结合中小学生品德教育和身心发展特点，编写法制教育讲稿，编印动漫手册，增强法制教育的针对性和实效性。突出重点，以点带面，开展校园欺凌预防宣传、青少年维权教育，通过以案说法、法制讲座、互问互答等形式，提高学生参与的趣味性、积极性，在寓教于乐的过程中，灵活多样地培养未成年人尊法学法守法用法、自爱自护的意识和能力，从源头上预防和减少案件发生。要落实中小学校法制副校长制度，联合法院开展“法庭进校园”。要利用“莎姐”大普法契机，因地制宜建设预防犯罪法治教育基地，重点开展法制宣传、弘扬传统文化、践行社会主义核心价值观，讲好检察故事、传播法治能量、传递司法信心，引导基层群众明大德、守公德、严私德。二要努力挽救涉罪未成年人。认真贯彻“教育、感化、挽救”的方针，对拟作不起诉的案件协助开展社会调查，制作社会调查报告。对不起诉的在校未成年犯罪嫌疑人，与教委主管部门和就读学校衔接，帮助重返校园完成学业。开展未成年社区矫正对象调查摸底，定期开展巡访和帮教，帮助涉罪未成年人更好地实行成长；建立未成年矫正对象关爱微信群，引导自立自强，协助学艺求职顺利回归社会。要探索引入第三方机构，购买社会服务的方式，开展对涉罪未成年人跟踪帮教，提高未成年人司法保护质量和效果。