反垄断法政策宣传策反制度构想

张胥卓 熊 艳

江苏省常州市物价局，江苏 常州 213000

反垄断法从正式实施到现在已有十年，在这十年里，我国反垄断执法机构查处了一系列涉及各行业的大案要案，大力推进了我国反垄断法制建设的进程。随着反垄断执法的不断深入，现已很少出现白纸黑字“教科书式”的垄断协议，国内各大企业对反垄断执法予以高度关注，反垄断法律课程已成为企业业务培训中不可缺少的组成部分，此外，企业的法律顾问包括律师事务所出具法律风险报告，其中就有面对反垄断执法调查的相关建议。在难以取得案件定性的相关纸质材料、电子数据的情况下，案件不易突破，除非被调查单位自认违法。虽然反垄断法规定了拒不配合调查的处罚措施和鼓励“自首”的宽大制度，但在现在的执法环境下，这些措施、制度作用有限，特别是宽大制度，只适用于垄断协议案件，对涉嫌滥用市场支配地位的案件不能适用。在这种情况下，有必要创设一种新的制度来填补执法空缺，以适用于新形势、新环境下我国的反垄断执法程序。

一、政策宣传策反制度的内涵

关于策反制度的构想是笔者在2018年年初参加对某集团企业反垄断执法调查时获得的灵感。策反的基本释义是指在敌对一方内部秘密进行鼓动，使其成员倒戈。

将策反手段适用到反垄断执法上，我们可称之为政策宣传策反，是执法机构通过向被调查企业员工宣传反垄断法知识，提供案件线索提交途径，将被调查企业的管理层、职员从思想上转化为执法机关的情报人员，为执法机构提供涉案企业的违法证据或线索，以使执法机构根据证据或线索提取到能定案的相关实质性证据，从而对案件进一步的调查或最终的突破起到决定性作用。

二、政策宣传策反制度的实施基石

(一)人性与利益

一家企业接受反垄断执法调查，不管是企业的管理层还是普通职员，对待执法调查时的心态，主要有以下三种：

1.维护公司利益型。这类职员面对执法调查，为保公司利益，不论是提供材料还是接受询问，均会相当谨慎，不愿被抓住“小尾巴”致使公司“利益”受损。

2.无所谓型。职员内心无所想，调查就配合，知道的内幕也不愿告诉执法机构。

3.心有余而力不足型。知晓相关涉案信息的内部职员，特别是管理层，想要提供证据或线索，但在公开式的执法调查中为了保住饭碗，不可能主动交待，想要暗地里提供证据，没有便捷的途径，况且提供了执法机构所需的证据，对自身无益，多一事不如少一事。

对于第三种心态的管理层和职员，策反制度就有了用武之地。执法机构可为他们提供一条便捷的证据、线索提交途径，许诺严格保守提供者的信息。若要加大策反力度，可配合奖励政策，用经济手段策反一些摇摆不定的人员，奖励办法可参照《价格违法行为举报奖励办法》，从1000元到10000元不等。待策反制度成熟后，再制定单独的反垄断执法线索奖励办法，提高奖励金额，按最终的罚没数额确定奖励数额，使违法企业产生恐慌，警示普通企业不要违法。

(二)效率与成效

一个人的工作能力如何，很大程度上看工作效率的高低。这一规则同样适用于执法机构。工作效率，一般指工作产出与投入之比，通俗地讲就是在进行某任务时，取得的成绩与所用时间、精力、金钱等的比值。工厂生产，需要提高效率，扩大产值，所以工厂领导鼓励一线员工研究生产新方法，提升工艺品质，提高生产产能。同样，作为反垄断法的执法部门，执法人员也需要在日常的执法实践中思考如何用最少的人力、最少的时间来侦破案件，高效执法，及时维护正常的市场竞争秩序。策反制度的适用，有助于执法机构直接获取重要证据、线索，获悉关键违法案发经过，缩短执法机构的调查时间，节省人力、物力、时间成本，将执法工作正效率不断增大，实现行政执法中的高效产出。特别是对通过常规调查途径无法突破的案件，适不适用策反制度，可能就是调查结案和查处结案两种不同的办案结果。

三、政策宣传策反制度的法律问题

新制度的推行首先要考虑合法性问题，一是法律上是否有支撑，是否符合执法程序。二是是否会违背案件的保密原则。

反垄断法第39条规定了执法机构调查涉嫌垄断行为可以采取的一系列措施，但没有兜底条款。据此，这项制度在开始推行阶段不能直接称为策反措施，需要依附其他合法方式，而政策宣传是一个不错的载体，即在宣传反垄断法的过程中加入策反内容。执法机构在执法中进行反垄断法的宣传，并不违反法律，且是为法律所倡导的。

在反垄断调查结束时，执法人员通常会提出保密要求，要求被调查企业不要向社会泄露调查信息。而策反宣传的对象人数肯定是多于被调查人员数的，在这种情况下是否会有泄露执法信息的风险，也是推行这个制度要考虑的一个问题。通常情况下，执法机构进入一家企业开展调查，一天下来，消息肯定传遍全体职员，执法调查信息无法避免会泄露到社会。况且，政策宣传单即便外流，里面也没有涉案企业名称、案件调查方向等具体实质性的内容，流向社会不会引起不良后果。

四、政策宣传策反制度的适用范围

政策宣传策反政策的适用范围有两大类：一类是滥用市场支配地位的调查案件，一类是难以突破的卡特尔案件。特别适用于对集团企业、关联企业等存在多个对象开展调查的案件，如要对某大型集团企业进行反垄断调查，因时间、人手等客观原因，执法机构在调查时不能同时进点调查，存在时间差，此时执法机构在调查中的优势势必减弱，部分尚未被调查的企业会得到风声有所防范。在执法调查存在困难的情况下，策反制度的优势将得以体现，可不惧被调查企业构筑的防御，从企业内部进行瓦解，从而一举攻破。可以说，如果该项制度实施有效，在常规调查中最滑头的被调查人员可能成为最积极的证据、线索提供者。

五、政策措施策反的开展方式

(一)执法机构官网设立策反专栏

在执法机构的官网设立《反垄断线索提供》专栏，专栏内设：反垄断法基本知识内容，线索提供方式(包括书面邮寄、电子信件发送、短信发送、当面提交等)，有效证据、线索采用后的奖励措施，承诺信息保密，奖励金发放保密等具体内容，以消除为证据、线索者提供者的顾虑。

(二)采取发放政策宣传单的形式

政策宣传单顶部须写明线索提供途径及奖励办法，简明、醒目、扼要，为的是让阅读者快速了解线索提供途径及奖励制度，即使宣传单随后被部门领导收走，也不影响职员根据宣传单上载明的指向，上官网继续查找线索提供途径。宣传单的正文部分，则对垄断行为的类型等内容进行普法宣传。宣传单的发放时间宜在执法机构入驻被调查企业了解到企业组织结构后针对重点部门进行全员发放，若调查中或调查快结束时发放，将产生一种执法机构查了半天没查到实质性证据，要靠征集线破案的信息，不利维护执法的权威性。

1978年，美国司法部反托拉斯局首次确立了公司宽恕政策，但这项政策最初不是通过立法形式确立的，而是由司法部反托拉斯局负责人在一系列的演讲中构思、定义的而形成的。根据我国的反垄断执法现状，策反制度若能出台并得到有效实施，将有望成为继宽大制度后反垄断执法的另一项大的制度，会对我国反垄断执法的发展产生深远影响。