构建法治、共治、信息化的城市精细化管理

王立

习近平总书记指出，新时代要有新气象，更要有新作为。党的十九大报告，处处蕴含着以人民为中心的思想，处处体现了为人民对美好生活的向往而奋斗的目标导向。实现人民对美好生活的向往是习近平总书记新时代中国特色社会主义思想的一个核心要义，也是我们进行城市管理工作的出发点和落脚点。

城市管理与每一位市民每一天的生活和工作息息相关。广大人民群众对美好生活的向往，要求必须在继续满足人民群众的高水平物质文化生活需要的同时，更好满足人民群众在民主、法治、安全、环境等方面日益增长的需要，这与建设国际一流的和谐宜居之都的目标是相一致的。

贯彻以人民为中心的发展思想，就是要把“以人为本”的城市发展理念落到实处，城市精细化管理要“为人民、靠人民”，实现人与城市、人与社会的和谐发展。从城市精细化管理的目标来说，市民方便不方便，就是要实现城市生活设施健全可达，城市服务高效便捷；市民舒畅不舒畅，就是要实现城市环境整洁优美，城市运行顺畅有序；市民安恬不安恬，就是要实现城市生活和谐宜居，城市发展安全稳定。

为此，需要从法治、共治和信息化三个方面，着力提升北京城市精细化管理水平。

一、城市精细化管理要以法治为根本

十九大报告指出，要坚持全面依法治国，以良法促进发展，保障善治。这是提升城市精细化管理水平的根本和前提。必须加快完善城市管理法规标准，统一城市管理各领域、各行业的标准，让各项工作在质与量、对与错、速度与时限等各方面都有标准可依，构建可量化、可追溯、可考核的城市管理全过程。

到目前为止，北京市还没有出台关于城市管理的综合性法规条例，针对一些需要多部门协作处理的问题，如渣土车整治、垃圾可资源化利用等，部门分工存在缝隙，管理工作难以形成“闭环”；由于缺乏上位法规指导，全市各区城市管理工作考核监督标准不一致，各区差异较大；即使在城六区，工作中的标准也各不相同。各区考核标准不一，形成管理导向差异，造成市级综合数据有偏差，不准确，不精细。

规范和标准是精细化管理的基石，综合性法规和具体行业领域的管理标准和考核指标不统一，是影响北京城市精细化管理水平的首要问题。国内一些城市在法治化标准化方面已经走在了前面。上海已发布城市网格化管理办法，并正在研究制定城市精细化管理实施意见，以实现三个全覆盖，即城乡全覆盖，重点地区、一般地区全覆盖和过程全覆盖。2017年4月，重庆市发布了《重庆市城市精细化管理标准》，这是一个全面的城市精细化管理操作指南，涵盖了城市管理涉及的市容环境卫生、市政设施、灯饰照明、城市供排水、城市户外广告、城管执法、智慧城市等九个方面。《标准》将城市管理的全过程进行了精细化设计，每项管理内容的管理目标、标准、流程过程、分工、职责、奖惩、信息公开等都有明确要求。《标准》一方面约束了管理者与服务者的行为，另一方面也规范了被服务者与公众的行为。例如，清扫干净的道路应该是什么样子？《标准》明确要求：保洁区域内无暴露垃圾卫生死角，无垃圾收集容器满溢、无积水、无污垢、无地面及设施积尘积垢。重庆市明确提出了主干道每平方米废弃物残留量不超过3克，一般废弃物滞留时间不超过10分钟等精细精准的规定，使各项工作有标准可依。

要提升北京城市精细化管理水平，就应让法律成为规划实施、建设施工和运行管理的依据，补齐缺失法规、更新陈旧标准、去除法条冲突，做到城市管理有法可依。既要从宏观层面上完善城市管理的法律法规体系，又要在微观操作中制定精准细密的管理标准。北京市城市管理委员会具有综合性城市管理职能，但从体制机制上缺乏统筹协调的手段，建议应由北京市城市管理委员会牵头，尽快制定全市层面的城市管理条例、城市精细化管理办法或指导意见，修订城市环境、市容景观、市政基础设施等各领域的综合性规章。应梳理已有行业领域的技术和管理标准，一是没有标准的要尽快制定标准；二是有标准的要根据新形势新要求，及时修订部分标准，提高标准水平，使各项标准真正有用，管用，实用；三是要增强规划、建设、管理标准规范的一体性和一致性，避免不同部门标准“掣肘”。此外，城市管理精细化需要建立科学、准确、统一综合的城市管理评估指标体系，使管理目标与标准实现协同和一致。具体讲，应针对重点地区，加快制定城市景观系列规则和标准，如街区通则、地块图则、历史风貌修复等专项导则，设计总体层面、地块层面以及街道（胡同）、色彩、建筑高度、第五立面等要素的管控标准；全面落实《背街小巷环境整治提升设计管理导则》、《背街小巷精细化管理指导意见》，以建设国际一流的和谐宜居之都为总目标，统一管理工作思路。

二、城市精细化管理要以共治为基础

十九大报告指出，要加强和创新社会治理，推动治理重心向基层下移，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。

城市精细化管理是建立在对市民需求精准感知的基础上，针对需求，实现服务内容精心选择、服务流程精湛設计、服务反馈精致改进。必须创新多主体参与的治理模式，针对差异化、多元化、个性化的需求，提供更精准的服务，进行更细化的管理；要以共建共享理念为引导，鼓励不同的利益主体和行动主体参与城市治理，协商治理决策，使城市治理以及公共服务满足各类社会群体的需求，形成和谐共治的局面。

与发达国家城市治理相比，北京城市管理中社会化的一些重要指标，如志愿者的比例、城市管理决策听证参与率、城市管理社会评价参与率、社会单位资源对辖区居民开放率、社会组织参与城市管理公共项目的增长率，以及社区基层社会动员能力指数等指标相对较低，还有很大的提升空间，社会参与的责任机制有待进一步健全。

要提升北京城市精细化管理水平，需要强化城市管理中的社会参与，最根本的是要明确社会参与主体的责任。但是，目前责任机制建设还远远不够。政府对社会资源在城市管理中的作用效果缺乏评价指标，引导社会力量参与城市管理缺乏制度规范，对参与主体培育的政策支持不够。社会主体参与城市管理主要停留在号召层面，评价机制缺失，还没有形成有效的约束力。基层组织的社会动员能力还需提高，市民志愿服务积分奖励制度等切实的激励反馈手段不完备。另外，其实每一个市民守秩序、守规矩、有自觉性就是最好的参与。就像现在首都文明办开展的礼让斑马线活动，同样可以扩展到精细化管理的方方面面，比如在治理乱丢垃圾、环境卫生等工作中，如果每一位市民都能够守规矩、守秩序，按照规则做，就是一种有效的参与。创造人人参与的氛围，也是共治的一种方式，因此建议开展“从我做起，让城市更整洁美丽”的公益活动，全体市民共同维护公共秩序、塑造更美好的城市形象。endprint

三、城市精细化管理要以现代信息技术为手段

十九大报告指出，要善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。北京作为全国科技创新中心，应充分发挥创新驱动的作用，利用丰富的科技成果提升城市精细化管理水平，运用互联网、大数据、云计算、卫星定位等现代信息技术，开创城市精细化管理新模式，推动智慧城市建设。

杭州、上海等城市都在加快推进智慧城市建设。杭州市发布了“城市数据大脑计划”，将城市大脑作为城市的人工智能中枢，现已在核心区投入使用，整合了交通、市政、公安等多部门数据。上海市住房城乡建设管理委牵头建设了上海市管理综合信息共享交换平台。该平台以全市基础地理信息公共服务平台（基础地形图、基础航空遥感数据、统一空间坐标系）为基础，立足建设交通行业，汇集了绿化市容、水务、交港、房管、路政、环保、规划等行业的基础数据，涉及“两委四局”（住建委、交通委，水务局、绿化局、环保局、规土局），建立了共享数据库，实现了各委局之间跨行业、跨平台综合信息的共享交换。

北京的智慧城市建设起步较早，各部门内部的信息化水平比较高，但是各部门之间的合作不足，数据开放程度低。据统计，全市有二十多个部门开发了政务服务手机APP，总数达到四十余个。但是许多APP的覆盖面很小，使用频次也比较低，彼此之间不相联通，市民群众的知晓度和获得感低；信息资源管理粗放无序，一些数据多部门分头统计，也有部分应当统计的数据却没有明确的主责部门，造成城市管理要么政出多门，要么管理真空；全市统一的智慧城市建设与运行指标体系缺失，住建、经信、发改等多部门都设计了相关指标，部门之间的对接面临较大障碍；城市网格化管理平台本应成为全市信息化管理的基础数据平台，但“多网叠加”工作推进以来，各主管部门的数据格式并不完全相同，以网格平台整合数据较难实现，网格反而成为另一种形式的“信息孤岛”。

北京应在数据汇总和智慧化利用方面深入探索，打破部门数据垄断，消除“信息孤岛”，以首都环境建设管理办为平台，整合各部门数据，建设智慧城市管理信息平台。应当全面梳理各类城市管理政务服务资源，将目前主要用于反恐维稳、环境保护等单个领域的大数据管理平台，扩大到城市管理與服务的各个领域；融合建设公共服务的前端平台，将各部门开发的APP接入统一端口，为市民提供“一站式”的服务入口，提升人们群众的获得感；探索城市管理数据分级分类向社会开放，并适当吸纳居民出行、消费等企业提供的信息，从而逐步实现更加智能化的城市管理。

北京市城市管理委员会作为全市城市管理和城乡环境建设的综合协调部门，要发挥好顶层设计、统筹指导的作用，汇总市区两级十几年来网格化管理积累的各类数据，利用大数据手段进行趋势性、机理性研究，剖析首都功能核心区、生态涵养区等不同功能区在运行中的典型特征和面临的核心问题，为实现更加科学有效、前瞻主动的城市管理提供决策支撑，服务城市的可持续发展。endprint