社区治理中地方政府角色失衡及转型

吕静宜+郭彩琴

社区治理是现代国家治理体系的重要组成部分，是社会治理的落脚点，是协调社会与政府关系的基础，更是地方政府职能转变的重要体现。地方政府作为社区治理的重要主体之一，在社区治理过程中扮演着十分重要的角色。然而，随着全面深化改革的不断推进，传统的自上而下社区治理模式逐渐难以适应基层社会结构复杂、需求多样化等现实需求，地方政府在社区治理实践中角色失衡现象已经比较突出。

党的十九大报告指出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层转移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。切实转变政府职能，不仅是概念、符号意义上的宣传，而是树立政府威信、体现政府社会责任的时代命题。社区治理中地方政府角色转型成为学术界关注的焦点之一，也是实践层面探索的重要课题。如何缩小“应然”角色与“实然”角色之间的距离，进而顺利实现地方政府社区治理角色的转型，不仅需要理论工作者做出解答，更需要在理论论证的基础上进行实践层面的探索。

一、社区治理中地方政府治理的应然角色解读

德国社会学家斐迪南·滕尼斯在1887年出版了《社区与社会》一书，最早从社会学理论研究的角度频繁使用了“社区”的概念。“至今为止，虽然各位专家学者对社区的定义各不相同，但在构成社区的基本要素上达成了共识，即普遍认为一个社区应该包括一定数量的人口、一定范围的领域、一定规模的设施、一定特征的文化、一定类型的组织等多个要素，具有地域性、互动性、共同性等特征”。[1]社区治理的最终目标是构建居民自治的新模式，使社区变成居民依法实行自我教育、自我服务、自我管理的具有自主性和能动性的新型社区。按照《布莱克维尔政治学百科全书》对自治的定义：“自治是指某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。”[2]那么社区自治就是居民或公共组织对其所在社区全权治理的一种模式。

社区治理的自主性并不是抛弃政府的领导，而是政府的介入方式与政府角色扮演的模式发生了变化。政府职能定位体现了政府社会治理的基本价值导向，进而影响政府在社区治理中的行为选择。政府职能定位的变化是我国社会管理体制改革的重大举措，更是我国服务型政府建设与国家治理现代化的重要内容。党的十八大报告指出：“要完善基层民主制度。在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式……发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。”2016年11月民政部发布的《城乡社区服务体系建设规划》提出，“建立政府购买城乡社区服务机制”，推进基层政府职能转变，建立政府购买城乡社区服务机制，将城乡社区自治组织纳入购买对象，将政府购买服务经费纳入财政预算。上述文件都对我国政府在社区治理中应当扮演的角色赋予了特定内涵。地方政府的“应然”角色，主要体现在指导者、培育者、提供者和监督者等四个方面。

所谓指导者角色，是指社区治理的推进要在法治环境下有序进行，地方政府在调查实际情况的基础上制定相关法律、法规来规范和保护社区居民的自治活动，实现有序的政治参与。此外，地方政府还要制定一系列政策为社区治理营造良好的外部环境，以此来引导社区的健康发展。

所谓培育者角色，是指地方政府承担社区治理协调组织以及社区工作者的指导培养工作。地方政府通过对社区组织结构的设计、对组织制度的完善、对社区工作者组织能力的培养以及对组织利益的协调等方面进行指导，不断推进城市社区自治能力提升的过程。

所谓提供者角色，是指为社区治理提供稳定的资金保障和服务保障。按照本地区地方税收总额的一定比例列入财政预算的方式，各级政府（主要是地方政府）直接向社区委员会提供用于保障社区自治正常运转的基本经费。此外，地方政府还要为社区提供政策解读、人员培训，为社区居民提供就业培训、公共卫生、公共教育等相关服务。

所谓监督者角色，主要是指地方政府在社区治理过程中对相关政策的实施所进行的监督活动。监督角色的扮演要建立在法律法规基础之上。一方面，社区服务主要面向社区居民，而社区居民自身缺乏长效的监督机制。另一方面，社区自治组织自身存在着志愿失灵危险，社区工作人员可能存在自利性。因此，需要政府通过合适的手段与途径加以监督。

二、社区治理实践中的地方政府角色失衡

角色失衡是指角色扮演者在角色扮演过程中所产生的矛盾和障碍现象，主要表现为角色不清或者角色失败。所谓角色不清是指角色扮演者对自身扮演的角色认识不清楚，或者公众对社会变迁期间出现的新角色认识不清，导致角色扮演者行为失去规范或偏离常态。所谓角色失败就是指由于角色扮演者完全偏离了角色规范而导致的再也不能继续扮演原来角色的现象。在社区治理中，地方政府角色失衡主要是指其行为方式偏离其应然角色的要求，即偏离了指导者、培育者、提供者与监督者的“行为规范”。

地方政府的指导者角色变味。地方政府在社区治理实践中，指导者角色往往被包办者、控制者角色所代替。主要表现为政府越位包办社区的具体管理工作。社区居委会被当成是政府的延伸，成了各级党委、政府及其部门工作的承受者、操控者、落实者，社区治理呈现出不同程度的官方色彩。地方政府从经费、人事等方面控制社区工作，居民委员会的经费来源及其使用、居民委员会主要干部的人事任免权和其他工作人员的管理权都由街道办事处控制。这种控制逻辑导致街道与社区的关系仍然表现为自上而下的“命令服从”工作关系。地方政府的职能设置是其角色失衡的根源。按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，社区居委会是基层群众性自治组织。但是在同一部法律中，又规定居委会承担大量本来应该由政府部门承担的公共服务职能。在现有法律制度的框架中，居委会与政府职能定位模糊，导致实际工作中地方政府职能与社区居委会职责不够明确，这是地方政府职能设置角色失衡的具体体现。

地方政府的培育者角色失范。政府在社区治理中扮演着培育者的角色，对社区内全体成员进行整合优化，保持群体关系的平衡稳定，从而达到社区治理的目标。社区治理与“政府管理”的用法不同，社区治理是居民自治的一种“自组织网络”。即“把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益”。[3]地方政府在推进社区治理的同时，根据重心下移的原则，应注意培育社区自治的权利。然而取得的效果并不明显，大多数居民对此不关心或者关心的并没有推行者所期望的那么多。社区组织的一些活动很大程度上是为了完成街道办事处分发下来的任务，对居民的切身利益并没有实际帮助或关联，居民参与社区组织的热情不高。其主要原因是社區管理人员培育和指导不够到位，这是地方政府培育者角色失范的具体表现。endprint

地方政府的提供者角色失衡。社区治理中的地方政府提供者角色失衡，主要表现为经费提供者的角色失衡与公共服务提供者角色失衡两个方面。20世纪90年代以来，戴维·奥斯本和特德·盖布勒在美国出版了《改革政府》一书，其中“政府再造”完美政府组织十条标准的第二条是：“社区拥有的政府，即把服务控制权从官僚手中夺过来，放到社区手里，政府通过对社区的拨款和授权解决问题，而不直接提供服务。”[4]经费提供者的失衡主要表现为：我国社区收入主要来自政府的财政拨款，政府拨款限制会导致社区工作人员的人数受到限制，在一定程度上影响了社区治理工作的开展和社区自治能力的提高。稳定的社区自治经费来源，是完善社区治理途径的重要基础。而地方政府作为社区治理的资金提供者，经费管控过多使得社区资源配置模式过于单一，导致社区服务僵化低效。公共服务提供者角色失衡主要表现为：直接提供的服务质量不尽如人意，地方政府提供的公共卫生、公共文化等相关服务与社区居民的需求差距较大。公共文化服务形式主义更为突出，在资金紧张的背景下，重外表轻内容的服务不仅收不到良好的实际效果，反而会造成民众的漠视。

地方政府的监督者角色失控。国家为社区提供稳定的资金保障，等价于政府代表全社会向社区自治组织购买公共服务。但是，在社区治理过程中出现了地方政府对社区自治组织监督断层的情况。这种角色失控主要表现在三个方面：一是资金使用的监督失控。由于地方政府缺乏对购买社区服务使用的监督，导致公共资金没有得到较为公平的分配和使用，甚至出现资金浪费的情况；资金使用没有做到专款专用；资金的使用以较大的成本获得较小的收益，并没有达到预期的结果。二是项目落实的监督失控。社区服务队伍是由地方政府出资设立的，并委托街道代为管理，而街道对社区服务机构管理较为宽泛。在项目落实过程中，对于社区工作人员“自利性”的假设容易发生，项目的批准不能做到公平、公正、公开；三是对社区工作者服务质量的监督失控。如地方政府委托社区居委会进行招聘工作，而社区委员会设置的社区工作者招聘条件往往比较宽松，主要来源于离退休人员、内退人员、下岗工人，一定程度上导致了社区工作者素质参差不齊，并直接影响到社区服务的质量。

三、社区治理中地方政府角色转型的实现路径

新中国成立以来，我国地方政府角色经历了两次典型的转变：第一次是从全能型政府向市场型政府转变，第二次是从市场型政府向服务型政府转变。地方政府角色只有从直接参与市场活动中逐步撤出，“通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性”[5]。在社区治理中，地方政府传统治理方式逐渐退出，但这并不意味着其角色被代替，而是社会其他主体更多参与到社会治理之中。实现党的十九大报告提出的政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，推动地方政府角色转型，切实提高社区治理能力，需要通过转变地方政府职能、完善社区治理制度安排、加快社区治理主体培育等一系列具体措施予以实现。

转变地方政府职能是角色转型的前提。转变政府职能与角色转型是相辅相成的统一体。“地方政府要真正在社会治理中有效地发挥主导作用，恰恰需要职能重大转变，否则，依然可能按照它在计划经济时代那种全能型角色模式去发挥所谓的主导作用，并对社会治理产生南辕北辙的作用”。[6]在地方政府的基本职能中，随着层级的下移，经济和社会职能越来越集中，特别是在当前我国经济新常态的背景下体现得更加鲜明。经济职能转变取向决定着市场机制的发挥，社会职能转变取向就是建立新型的社区治理体制，培养发展社区治理多元主体，充分激发社区组织的活力，最大限度地满足社区的需求。转变地方政府的职能，还要在法律框架内明确规定政府的职权。职权的法定化意味着给政府权力设定边界，政府不能越过法定边界行事，否则不仅其行为无效，还要被追究法律责任。在处理与社区事务的问题上要明确政府有所为，有所不为，厘清地方政府同社区治理主体的权力边界。

完善社区治理制度安排是角色转型的保障。在社区治理过程中，全面深化地方政府改革所包含的权力调整、职能转变，实质上是规范性的确立过程。地方政府职能的转变，其中涉及社区治理的制度设计、参与者身份的确立和策略选择。因此，完善社区治理制度安排，是政府角色转型的根本保障。政府的配套制度和政策决定了社区与政府共享资源的规模与服务能力延伸的空间。“在宏观上，要进一步加强市场经济制度建设，明确市场在资源配置中的重要作用，让地方政府逐步从社区治理的经济活动中逐步撤出，专心于宏观调控、战略规划等方面的职能；在中观上，切实加强一系列的社区行政审批制度、财政制度、监督制度、决策制度等，强调地方政府在社区治理中观层面的主体性角色”[7]；在微观上，通过放权和分权的落实，建立指导、监督、合作等制度，让地方政府扮演好参与者的角色。将制度安排嵌入社区治理中，对地方政府既约束又激励，将对地方政府角色的塑造和社区治理效率的提高起到积极作用。

加快社区治理主体培育是角色转型的补充。作为有组织结构、有秩序的社会实体，社区是社会的基本群体单元。社区治理中地方政府角色转型是与其他社区治理主体的共同成长相统一的。在转变政府职能的过程中，不仅需要地方政府自身的放权与分权，也需要社区治理多元主体的承接与合作。社区治理主体包括社区内部的组织和社区之外参与社区治理的各类机构。从社区治理主体的组织属性来看，应涵盖属于国家权力延伸的组织和社区居民自发产生、自主运作的组织；从社区治理主体的组织形式来看，应包括正式的社区治理组织和非正式组织；从社区治理主体的组织分布来看，除了设立于社区内的组织，还应涉及社区之外与社区治理发生关联的其他经济社会组织。与更高层面的社会治理强调政府的主导作用不同，地方政府虽然把社区作为管理对象，但不能在社区内设立正式的行政化机构，而是通过社区协同治理的主导作用来体现。加快社区治理主体培育，一方面要依靠地方政府的权力重心下沉，将更多的人力、财力、物力等资源赋予社区治理主体，使以往的行政主导发展模式转变为社区主动发展模式。另一方面社区治理主体要主动实现权利上移，包括话语权、参与权、建议权等通过多元的渠道进入政府的决策议程，从而实现更有效率的政府社区互动。因此，加快社区治理主体的培育，是地方政府角色转型的重要补充。endprint

建立社区治理监督机制是角色转型的推力。社区治理监督机制的建立，是地方政府能否顺利转型的推动力，也是地方政府角色转型的重要保障。首先，建立社区治理居民监督机制。基层政府要转变治理思维，确保社区居民的知情权、参与权和监督权，保证各项惠民政策落实做到公平、公正、公开，提高社区居民对落实各项政策的满意度，形成民主协商、社会自治的良好氛围。其次，建立政府与社工（机构）双向监督制度。政府与服务提供者的社区组织之间的购买关系是一种契约关系，双向监督有利于发现两者之间是否存在因上下级关系而产生的不平等交换现象，并做到及时发现和矫正。第三，建立党内监督制度。在社区党组织中配备纪检委员，成立社区纪检监督小组，紧贴民生需求，把监管各项惠民政策落实作为履行职责的切入点，以有效监督为突破口，实施惠民政策公开、落实过程和各个工作环节全部透明。

总之，社区治理的过程，是社区自治功能逐步增强的過程。地方政府的角色转型关系到社会治理的成败，切实转变政府职能，建立规范化、法治化、合作性的现代地方政府是实现社区自治功能的关键，也是提高地方政府公信力的重要举措。因此，地方政府从社区建设的行政主导型角色转换为社区治理的指导者、培育者、提供者与监督者角色，一方面是社会发展的必然趋势，另一方面也是国家治理能力现代化建设的必要内容与服务型政府建设的内在自觉需求。

参考文献：

[1]张伟，郭彩琴.苏州城乡社区治理模式创新探索[M].苏州大学出版社，2015：1.

[2]戴维·米勒·布莱克维尔.政治学百科全书[M].中国政法大学出版社，2002：12.

[3][美]埃利诺·奥斯特罗姆.公共事物的治理之道[M].上海三联书店，2000：51.

[4][美]戴维·奥斯本，彼得·普拉斯特里克.摒弃官僚制：政府再造的五项战略[M].中国人民大学出版社，2002：344-345.

[5]李军鹏.公共服务型政府[M].北京大学出版社，2004：33.

[6]何显明.市场化进程中的地方政府行为逻辑[M].人民出版社，2008：12.

[7]金太军，鹿斌.社会治理新常态下的地方政府角色转型[J].中国行政管理，2016（10）.

〔本文系2017年度苏州市社会科学基金项目“苏州城市社区治理结构优化路径和对策研究”（2017LX006）成果〕

（吕静宜：苏州大学政治与公共管理学院博士生，苏州大学社会公共文明研究中心研究员；郭彩琴：苏州大学政治与公共管理学院教授、博士生导师，苏州大学社会公共文明研究中心研究员）

责任编辑：刘志刚endprint