完善留守儿童法律保护体系之探究

王星　孙莹娟

摘 要 在中国现代化进程中，由于东西部发展水平不均衡、城市和农村生活条件差异大，大量农村劳动力转移到城市务工。他们的辛苦付出，为我国经济建设做出了巨大贡献。然而，在主客观多种因素的作用下，大多数年轻父母的子女年纪尚小，带在身边无法顾及，只能留在农村由父母代为照顾，留守儿童群体自此形成并不断壮大。

关键词 留守儿童 法律保护 体系

基金项目：本文为陕西省党校系统中国特色社会主义研究中心2017年度课题“完善留守儿童法律体系之探究”（编号43）的研究成果。

作者简介：王星，陕西青年职业学院财经系讲师，主要从事民商法、经济法的教学与研究；孙莹娟，陕西青年职业学院。

中图分类号：C913.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.01.078

陕西是华夏文明的发源地之一，在西北地区的经济发展中占有十分重要的地位，同时陕西也是我国西部大开发战略实施的主要阵地，对西北地区的可持续发展意义非凡。2015年2月，习近平总书记回到家乡陕西进行考察调研时提出“五个扎实”新要求。而其中，从法律层面对留守儿童权益进行保护，是提升民众生活保障、实现我国民生大计的重要组成部分。对促进社会主义新农村建设和城市化、工业化进程，建设和谐社会具有重要的理论意义和战略意义。

据统计，农村留守儿童高度集中在中西部劳务输出大省。截止2017年3月底，陕西省共有不满16周岁农村留守儿童23万余名。从区域分布看，主要集中在渭南、汉中、咸阳、宝鸡、安康五市，占全省总数87.2%。只有关心留守儿童，完善工作机制和措施，加强管理和服务，才能让祖国的下一代都能感受到社会主义大家庭的温暖，促进经济持续健康发展。

一、农村留守儿童界说

对农村留守儿童进行定义，主要是指父母二人或其中一人外出工作，而自己留在户籍所在地、不能与父母双方共同生活的未成年人。

农村儿童的留守主要包含以下三种情况：

1.父母双方均外出打工而被留在户籍所在地农村，由父母委托他人代为监护的儿童，可称为完全留守儿童。

2.父母二人都离开家，仅把子女留在农村家里与朋辈一起或独自生活的儿童，可称谓独立留守儿童。

3.父母一方外出打工而被留在户籍所在地农村，由另一方监护的儿童，可称为半留守儿童。其中父亲外出的，为父外留守儿童；母亲外出的，为母外留守儿童。

二、农村留守儿童权益保护存在的问题

农村留守儿童问题在我国由来已久，隶属于城乡二元体系松动的一群“制度性孤儿”，一方面：他们的父母到城里辛苦打工挣钱，争取或获得另一种生存方式；另一方面，他们又因身在城市，难以立足，无法将子女带进城里，留在身边。为了生活，他们不能轻易离开城市、离开自己的工作，正是在这种带不出与回不去的双重矛盾中，留守儿童虽然有父母，但他们依然不得不接受骨肉分离的现实。亲情缺失，家庭教育缺失、学校管理缺失，引发了一系列留守儿童的问题。

（一）留守儿童的监护问题

我国《民法通则》第16条规定：“未成年人的父母是未成年人的监护人，未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由有监护能力的祖父母、外祖父母、兄、姐等担任监护人。”据相关资料统计，父母二人都在外工作的留守儿童占有较大比例，单方外出以父亲外出、母亲留在家中为主要模式。

所以，我国农村留守儿童的监护主要以隔代监护和单亲监护为主。

在父母双方都外出务工的情况下，约九成农村留守儿童由祖父母或外祖父母照看，隔代监护抚养是当前最普遍的情形。对于隔代监护而言，由于祖辈与孙辈年龄相差一般在50岁左右，这些监护人祖祖辈辈生活在农村，很少接受外界信息，文化素质普遍较低，多数是文盲或半文盲，教育观念和方法相对滞后，难以与孩子交流沟通，没有能力辅导学习，极易对孩子娇生惯养或放任自流。此外，他们大都年迈，自身健康状况较差，身体孱弱或患有疾病，有的要干农活维持生活，有的同时照看几个孙辈，有的身体欠佳自顾都不瑕。

所以，这些年迈的老人监管留守儿童亦是有心无力，更逞论为留守儿童提供舒适的成长环境，让孩子在健康、积极的环境快乐成长。由此可以看出，隔辈监护的弊端较为严重，监护权在逐步弱化。

对于仅有父母一人离开农村打工的儿童来说，通常是父亲外出工作，留有母亲在家中照看儿童，对儿童生活和学习上进行监管。但对于留守的母亲来说，其要照顾的不仅仅是孩子，还要赡养双方年迈父母、下地耕作。在繁重的家庭重担之下，留守母亲对儿童的监管必然会有疏漏，对孩子的权益会造成一定损害。

（二）留守儿童的人身安全问题

公民的人身权利受法律保护。农村留守儿童是未成年人，在民事行为能力方面分属限制民事行为能力人和无民事行为能力人。孩子们的年龄和智力水平偏低，缺乏自我保护的意识和能力。加之祖辈的孱弱、父母关爱缺位、学校教育不足，农村留守儿童极易受到意外伤害，甚至成为不法分子侵害的对象。公安部门统计数据显示，被拐卖儿童群体中，第一位是流动儿童，第二位就是留守儿童。

此外，留守儿童遭受性侵害案件高发，寒暑假期中溺水、触电等意外事故屡见不鲜。

（三）留守儿童的教育問题

在我国，从普及义务教育开始，受教育便是公民最基本的权益之一。教育对人的作用十分重要，教育能塑造人的品格、教育能提升人的素质、教育能促进人的发展，教育决定了一个国家和民族的未来。近些年，我国从法律层面对青少年教育进行了保护和约束，《教育法》、《义务教育法》等法律法规相继出台实施。现阶段，青少年接受教育的权利得到了有效保护，但在留守儿童群体中，教育问题仍未得到妥善解决。

家庭环境对于孩子的成长来说至关重要，是孩子接受教育的第一课堂。在多数农村家庭中，由于父母离家打工，无法陪伴和引导儿童成长，使得留守儿童的教育处于无人看管，无人约束的情况，孩子们自制力薄弱，很难形成正确的学习观。同时，他们不仅要管理自身学习，还需要为日常生活奔忙，甚至小小年纪要承担一个家庭所有的家务，这就必然导致留守儿童中有很大一部分学习成绩处在班级下游。监护人长期在外，加之自身的受教育程度也不高，对儿童的监管力所不及，在管教孩子的方法上也不够科学，这种恶性循环会导致这些留守儿童开始自暴自弃，厌学甚至是辍学。endprint

（四）留守儿童的心理健康问题

心理问题是农村留守儿童最易出现的问题，在一个个没有爸爸妈妈陪伴的深夜里，留守儿童幼小的心灵承受着怎么样的孤单？在看到其他孩子和父母快乐玩耍的时候，留守儿童心中忍受着怎样的酸楚？大量的留守儿童与父母处在一种天各一方的极不人道的亲子关系模式里，由于在亲情上父母的关爱严重不足，在教育上父母的监管也十分不力，致使很多留守儿童过早的面对社会，承担着来自社会的种种压力，造成孩子心理和观念都不能健康发展。据有关资料显示，留守儿童有30%左右存在自闭、抑郁等心理问题，半数以上的孩子心理都有问题。

农村留守儿童在家中孤单自处，无父母可依，内心的想法无处诉说，生活中的困难无人协助，意外的伤害无法避免，这些问题都对这些孩子的成长造成一定影响。由于在亲情上的缺失，留守儿童的内心往往会呈现自我封闭、性格孤僻，情绪失控、容易冲动，认知偏差、内心迷茫。家长、学校、社会“三位一体”的教育链中出现“断层”，使得他们在生活和学业中失去应有的协助，行为和心理上也有所失稀，有的留守儿童甚至形成了反社会人格。更有甚者，沉迷于网络、受到黄、赌、毒的影响与社会上不良分子混在一起，不仅自己身心受创，还可能触犯法律，走上青少年犯罪的道路，是社会发展的重大隐患。

三、构建农村留守儿童法律保护体系的措施

我国于1986年7月1日起实施的《中华人民共和国义务教育法》成为了保障留守儿童受教育权的基石。1991年9月4日实施的《中华人民共和国未成年人保护法》规定留守儿童的权益由家庭、学校、社会、司法途径予以特别关怀。此外，我国有关儿童的立法还有《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》等，但总体而言，面对如此庞大的农村留守儿童群体，针对其保护的相关法律法规比较滞后，没有专门立法，且缺乏可操作性。因此，解决进城务工人员的后顾之忧，完善留守儿童权益保护机制提供法律依据，是社会发展的必然趋势。

（一）以立法为基础，完善监护制度

首先，我国法律规定的监护人资格过于笼统。《民法通则》第16条规定监护人应由具有监护能力的人担任，但对监护能力却没有明确释义。《民通意见》第11条规定：“根据监护人的身体健康状况、经济条件，以及与被监护人在生活上的联系状况等因素来确定”。但对和被监护人利益休戚相关的因素却没有提出明确要求，比如：监护人应具备的人格品质、应达到的受教育程度等。我国《未成年人保护法》第16 条规定，“父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。”但此委托监护制度无相关法律支持实施。在现实中未达到预期的效果。

其次，在法律法规中对于监护人的界定与现实有偏颇。《民法通则》规定，如果儿童的直系亲属或关系密切的朋友无法担任监护人，可以由父母所在单位或当地居委会等民政部门担任。但上述规定仅是笼统的阐述，并没有详细的法律条款支撑，对于实际操作的程序和条件均未做规定。

再次，在监护制度方面未有具体规定。《民法通则》第18 条规定： “监护人不履行监护职责或自己侵害被监护人的利益时，法院可以根据有关人员或者有关单位的申请撤销监护人的资格的情形。”此规定针对监护而设定，但对监护的主体和形式却没有明确规定，在操作上缺乏指导性，形同虚设。

在注重监护制度的立法亟待完善的同时，还要落实家庭监护主体责任，监护人要依法尽责，在家庭发展中首先考虑儿童利益。留守儿童的父母对子女的教育不仅是在物质上给予，更为关键的是在心理上给予孩子足够的关心和爱护，引导孩子形成正确的道德观。对孩子的学习情况进行实时关注，去了解孩子的内心，帮助孩子快乐成长。

另外，要大力发展社会群体对留守儿童实施援助。当前，政府对于留守儿童的生活和学习给予了充分的关心和支持，但政府的力量毕竟有限，无法全方位的对留守儿童进行保护。因此，在持续对家庭监护和委托监护督促指导的同时，建议在学校的带头下，以志愿者为生力军，实现对留守儿童进行集体监护，为热心人士积极参与提供有效平台，确保农村留守儿童得到妥善监护照料，享受亲情关爱和家庭温暖。

（二）推动教育体制改革，对留守儿童权益保护予以侧重

近几十年来，由于主客观条件的限制，在教育制度实施过程中，由于城市和农村教育资源分布不均，致使城乡义务教育普及的程度存在较大差异。对此局面，应在法律层面予以改善，将目前的九年义务教育提高至十三年义务教育，实现学前、小学、初中、高中全覆盖。各级政府应积极解决外来打工人员子女的上学问题，在教育面前让儿童得到平等对待，使教育资源得到合理分配。

学校应对留守儿童予以足够的关心，建立留守儿童的联系卡，对其家庭情况进行深入了解，确保儿童在校内和校外都能得到合理的监管。对无人监护和双亲在外留守儿童每人安排一名教职员工点对点关怀，关注其在校期间的学习成绩和思想波动。有条件的地区应对农村留守儿童制定专门的入园政策，为他们建立一批寄宿制幼儿园，进一步改善学习生活的条件。全面创新寄宿制学校及工读学校，在提升两种現有学校教学质量的同时，探索工学结合的教育模式。维护校园安全，预防校园暴力，丰富文化生活，引导寄宿学生积极参与体育、艺术、社会实践等活动，增强学校教育吸引力。创新关爱与教育形式，加强法治教育、安全教育，更为重要的是，中小学校一定要紧抓心理健康教育不放松，为农村留守儿童心理、人格积极健康发展保驾护航，及早发现并纠正心理问题和不良行为。针对农村留守儿童急需的自信心、抗挫折能力、合作交流能力这三大心理素质进行重点培养。

（三）坚持宽严相济的刑事政策，完善未成年人司法制度

在司法实践中，因未成年人的思想还未成熟，对社会的认知还不充分，自我管控能力也不足，基于此，应构建青少年弹性刑罚制度。注重以教育挽救为主，惩戒处罚为辅，综合在各案中青少年对犯罪行为的认知程度、主观恶性、社会危害性等方面弹性考量量刑幅度。通过教育、改造和挽救有犯罪行为的未成年人，震慑有犯罪可能的未成年人，有效破解“宽容即纵容”难题，对未成年人来说，既是惩戒，更多的是保护。endprint

此外，对于未成年人违法和轻微犯罪的案件，不仅实行案件办理专班化，而且应实行犯罪记录封存制度。对未成年犯的档案应严格保密，建立档案的有效管理制度；对违法和轻微犯罪的未成年人，有条件的地区可以试行行政处罚和轻罪纪录消灭制度。非有法定事由，不得公开未成年人的行政处罚记录和被刑事立案、采取刑事强制措施、不起诉或因轻微犯罪被判处刑罚的记录。检察机关主要采取的举措应是“少捕、慎诉、少监禁”，为涉案未成年人回归社会预留通道。

（四）加强行政监督，保护留守儿童的工作要温暖而有力量

堅持政府主导，把农村留守儿童关爱保护工作作为各级政府重要工作内容，落实县、乡镇人民政府属地责任，强化民政等有关部门的监督指导责任，健全农村留守儿童关爱服务体系和救助保护机制，切实保障农村留守儿童合法权益。

首先，构建对留守儿童提供法律服务的机构，对留守儿童提供有效的法律服务，最大程度保护留守儿童的权益不受损害，使留守儿童的权益得到切实保护。比如，对于损害留守儿童的行为应予以严惩，加大对引导留守儿童进行违法犯罪行为的惩罚力度等等。

其次，加强对农村留守儿童的法律宣传，让这些儿童知法、守法，避免其因父母不在身边而走上犯罪道路。

同时，卫生部门也应对留守儿童予以帮助，对儿童的身体状况进行全面了解，为其提供完善的医疗服务。民政部门也要加强对留守儿童的保障力度，对满足低保门槛的儿童发放低保。总之，通过政府各个部门群策群力，可以更为有效的为农村留守儿童的合法权益提供可靠保障。

四、结语

农村留守儿童作为未成年人中的特殊弱势群体，合法权益得不到有效保障，暴露出我国未成年人相关法律上存在漏洞。根据现阶段国情，农村留守儿童法律权益的保护应把握标本兼治，既立足当前，完善政策措施，健全工作机制，着力解决农村留守儿童监护缺失等突出问题；又着眼长远，统筹城乡发展，对农村进行生产性建设，增加农村就业机会，提高农民收入，尽量吸引外出务工父母回乡工作，从根本上消除儿童留守问题，此行任重而道远。

维护农村留守儿童的合法权益，保障下一代的健康成长，是整个社会的责任，关系到国家发展的长远利益。我们应以立法、司法、行政为根基，大力推行全民关爱，充分发挥村（居）民委员会、群团组织、社会组织、专业社会工作者、志愿者等各方面积极作用，着力解决农村留守儿童在生活、监护、成长过程中遇到的困难和问题，搭建起温暖的关怀平台，建立政府、学校、家庭、社会、司法五位一体的权益保护体系，为孩子们的成长成才保驾护航！

参考文献：

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[2]王玉金.留守儿童行为失范问题的法律对策研究.广西师范大学.2012.

[3]赵长明.法家法治思想及其对社会主义法治建设的启示.陕西教育（高教）.2015（9）.endprint