《农民专业合作社法》对小农户权利的保护

任大鹏，吕晓娟

（中国农业大学人文与发展学院，北京 100083）

2017年修订通过的新《农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）第一条阐明了立法目的。与2006年颁布的法律不同，新法将“规范合作社的组织与行为”置于首位。这是由于合作社发展实践中出现多种形式违背《合作社法》基本制度的行为。制度实施中的偏移极易导致小农户权益受损，农民主体地位被冲击，甚至导致合作社不再是农民的合作社，而是农业企业的合作社。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，健全农业社会化服务体系，实现小农户与现代农业发展的有机衔接。这表明，在今后一段时期内如何引导小农户参与现代农业发展，使其公平分享现代农业发展收益，提高小农户经济社会地位，是农业农村现代化发展中的重要任务。

相对于其他现代农业生产经营主体而言，作为一类自愿联合、民主控制的互助性经济组织，合作社在衔接小农户与现代农业发展中具有突出优势，是实现农民组织化、助推农民发展农业、保障农民权益的核心载体（孔祥智等，2018）。从发达国家经验看,农业产业化经营往往因农民合作社参与而更有效率，也更利于小农户利益公平性（郭庆海，2018）。从合作社自身特征看，尽管合作社对外追求经济利益最大化，但对内则抛却“营利性”目标，以服务成员为主要任务，小农户是合作社成员构成主体，因此合作社主要服务对象是小规模农户。2007年开始实施的《合作社法》更以立法的形式明确农民在合作社中主体地位，设定若干制度巩固小农户在合作社中的民主权利和经济利益。

一、《合作社法》保护小农户权益的制度设计

我国农民专业合作社是以农民为主体、以服务成员为主要任务，以带动小农户发展、保护小农户权利为价值导向，并确立“按交易量返还为主”的盈余分配原则、重大事项通过成员大会决议的民主控制原则和入社自愿、退社自由原则。2007年《合作社法》的颁布实施，明确合作社基本内涵、基本原则、法律人格、治理结构、财产权属、分配制度等，为合作社组织和生产经营确立规范化发展路径。当前我国农民专业合作社复杂多样，但作为一种制度化经济组织，其本质规定性相同，合作社基本原则是其本质性规定的最明确体现（徐旭初等，2017）。2017年底修订通过的新《合作社法》虽有诸多制度创新，但其对于合作社基本原则和主要特征的本质性规定未发生根本性变化，对合作社中小规模农户成员利益保护的法律意旨未变。

（一）成员数量上坚持以农民为主体

合作社主要成员是小规模农户，通过加强成员间互帮互助以突破小规模生产不经济的限制。《合作社法》第四条确立合作社的首要原则是：“成员以农民为主体”，第二十条第一款规定，“农民专业合作社的成员中，农民至少应当占成员总数的百分之八十”。可见，从立法意图看，合作社是以农民为主的经营主体，合作社主要服务对象是小农户。《合作社法》第十三条第一款规定：“农民专业合作社成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地经营权、林权等可用货币估价并可以依法转让的非货币财产，以及章程规定的其他方式作价出资；但是，法律、行政法规规定不得作为出资的财产除外。”这是土地经营权得以作价出资到合作社中的资格首次为法律所认可。该条款不仅使合作社通过吸收入股获得可供经营使用的土地，更使得缺乏资金的小农户具备得以作价出资的财产而有机会分享合作社的资本盈余。通过土地经营权出资可完善以合作社核心成员货币出资为主形成的资本结构，进而改变合作社中少数出资成员控制合作社的情形，提升小农户成员在合作社中的话语权。

但是，理想状态下具有资源同质性、身份同一性特征的以普通小农为主体的成员组成结构，往往因缺乏资金而难以长久助力合作社发展。农民专业合作社想要在农产品初级市场中取得发展优势，不可避免需要倚重资本等其他生产要素的贡献，吸纳各类资源所有者成为合作社成员，并实现土地、劳动力、社会资本等资源的合理配置（何安华等，2012）。因此，《合作社法》第二十条第二款规定：“成员总数二十人以下的，可以有一个企业、事业单位或者社会组织成员；成员总数超过二十人的，企业、事业单位和社会组织成员不得超过成员总数的百分之五。”此规定既符合我国合作社发展历史和现实，更体现希望借助公司、大户等具备一定资本基础成员的实力引领，促进小农户发展，使全体成员共享合作社发展收益的立法意图。

（二）表决方式上以农民为主体

合作社是由其社员民主控制的组织，其发展方针和重大事项应通过召开成员大会民主议决。完善的治理结构和有效运行的治理机制是农民专业合作社持续发展的前提，也是合作社经营活动惠及农民成员的重要保障。成员既是合作社惠顾者，也是合作社所有者，全体成员均有权平等享有参与民主管理的权利，通过参加成员大会对诸如修改章程，选举和罢免理事长、理事、执行监事或监事会成员，决定重大财产处置、对外投资、对外担保和生产经营活动中的其他重大事项作出表决。

《合作社法》第二十二条规定，“成员大会选举和表决实行一人一票制，成员各享有一票的基本表决权。”成员大会由全体成员组成，是合作社的权力机构，具有不同于其他经营主体的表决权分配方式。“一人一票”民主管理制度由成员特殊身份决定，实行所有权与管理权结合的原则。此原则的有效落实需要事先假定社内成员的（禀赋）同质性和（身份）同一性（徐旭初等，2014），成员拥有同等话语权。目前，能人主导、大户控制已成为大量合作社现实的治理结构（崔宝玉等，2014；潘劲，2011），忽视资本要素在合作社发展中的作用，将无法凝聚公司、大户等带动小农户共同发展的积极性。因此在民主管理制度中出现对资本要素妥协的制度安排——允许合作社通过章程赋予出资额或与本社交易量（额）较大、贡献较多的成员以“一人多票”的附加表决权。尽管如此，合作社“一人一票”为核心的成员多数决制度下，以资本要素入股的成员行使附加表决权产生的影响力有限。原因有二：一是《合作社法》限制公司、大户等主体的表决权，规定“附加表决权总票数，不得超过本社成员基本表决权总票数的百分之二十”。二是当全体成员均积极参与成员大会、参加民主管理时，“一人一票”的表决权分配基于农民成员不得低于80%的成员身份占比，将使农民成员表决权在总票数中居于多数，直接影响表决结果。如此可保障小农户的“发声权”，进而保障合作社的重要决策符合农民主体的意愿。

（三）利益分配上以农民为主体

合作社盈余分配制度是合作社核心制度，其意义在于对合作社中出资成员与不出资但利用合作社服务成员的利益间相互关系的妥当处理（任大鹏，2006）。合理的分配制度是农民专业合作社的灵魂，是吸引农民加入的核心竞争力。公司的“资合”特征决定其“按股分红”的分配制度，合作社的“人合”性质及保护小农、促进小农的价值追求决定其按交易量返还的分配制度（郑丹，2011）。盈余按交易量比例返还、资本报酬有限的原则，是合作社遵循的基本原则之一，也是合作社与普通公司制企业和非营利性组织间最明显的区别（孔祥智等，2014）。

传统合作社基于“弱者联合”性质，在分配制度上不是按股权和出资多少，而是以成员和组织交易量为依据分配。这导致合作社削弱对资本的吸引、聚集能力，难以形成规模经济，缺乏市场竞争力，致使发展受阻。尽管实践中对如何落实合作社盈余分配制度存在争议，但新修订的《合作社法》仍坚守“资本报酬有限”原则。《合作社法》第4条规定，“盈余主要按照成员与农民专业合作社的交易量（额）比例返还，返还总额不得低于可分配盈余的百分之六十”。相对于追求资本报酬的大户而言，小农户是合作社的所有者、交易者、服务利用者，是与合作社交易的主体，其对合作社的贡献主要体现在与合作社交易量中。交易量越大，对合作社贡献量越大，可得盈余分配越多。按交易量分配盈余是对小农户利益的倾向性保护。

（四）通过退社自由原则保护小农户利益

根据《合作社法》规定，农民专业合作社成员以其账户内记载的出资额和公积金份额为限对合作社承担责任，入股财产成为合作社对外向债权人承担责任的具有担保性质的财产。合作社作为一种利益共同体，成员为谋求更多服务和利益而加入农民专业合作社，但各社员间必然会因不同利益诉求产生冲突，在保障合作社决策有效实施的同时，也应注重异议成员的权利保护。《合作社法》赋予成员可通过自愿申请的方式退出合作社的权利，并终止作为成员应当对合作社经营活动和债权债务关系所应承担的权利和义务。《合作社法》第二十五条规定，“成员要求退社的，应当在会计年度终了的三个月前，向理事长或理事会提出书面申请”。申请退社的成员其资格自会计年度终了时终止，资格终止的成员应按章程规定分摊资格终止前本社的亏损及债务。保障小农户退社自由的权利有助于保障小农户在合作社遭遇经营困境且对“扭亏为盈”失去信心时及时止损，这对无力应对自然风险和市场风险的小农户维持生计稳定具有深远意义。

（五）通过约束管理者行为保护小农户利益

《合作社法》第36条规定，“农民专业合作社的理事长、理事和管理人员不得侵占、挪用或者私分本社资产；不得违反章程规定或者未经成员大会同意，将本社资金借贷给他人或者以本社资产为他人提供担保；不得接受他人与本社交易的佣金归为己有；不得从事损害本社经济利益的其他活动”。如若违反，则违法所得收入归该合作社所有；对该合作社造成损失，应承担赔偿责任。第三十七条规定禁止兼任业务性质相同的其他农民专业合作社的理事长、理事、监事、经理。这从责任承担角度拉起“警戒线”，从“竞业禁止”角度预防性地规范理事长等管理者。

对管理者的约束还体现在成员对合作社的监督权利上。按照《合作社法》规定，成员可通过代表大会决议等方式罢免不称职的合作社领导人，可通过查阅会计账薄等方式监督合作社经营活动，还可以授权监事会或者执行监事监督合作社事务。成员监督权的实现可保障小规模农户对自我利益的保护，防止合作社管理者侵犯包括小农户在内的全体成员的利益。

二、《合作社法》实施中小农户权益保护的现实偏移

（一）成员注册困局

依照法律规定和登记条例，农民专业合作社注册登记须提交相应法律文件，其中包括体现成员身份的成员名册，以便确认合作社成员中农民成员是否达到法定80%的要求。实践中，成员身份审核存在诸多问题。一方面，部分合作社设立者为成功注册合作社而用家人、亲戚、邻居、朋友的身份证去登记机关登记备案，但提供证件的成员并未真正参与合作社后续的生产经营中，成为“挂名成员”。另一方面，因为农民身份审查的复杂性，部分登记机关暗示拟注册的合作社减少成员数量以降低审查成本。另外，部分合作社向登记机关提供的成员名册仅限于出资成员，大量未出资但利用合作社服务的小规模农户成员在登记名册中未体现。最后，一些合作社在发展过程中吸收大量新成员，但因变更登记繁琐，合作社登记名册中不及时更新。上述问题均导致合作社实有成员与注册成员不一致，尤其是小农户成员资格在成员名册中缺失，致使小农户在合作社中享有的民主权利和经济利益无法得到法律保护。

（二）“委托-代理”机制下小农户参与民主管理权利受限

合作社基本原则的核心是社员对合作社资产享有所有权、对合作社活动享有控制权、对合作社收益享有受益权（梁剑锋，2015）。成员参与合作社事务管理，是所有者、使用者、管理者身份统一的合作社特性的体现。基于民主、平等理念建立的合作社，需要充分保护每位成员对合作社治理的参与权利。因此，应充分尊重合作社普通成员的意志，充分发挥小农户对合作社经营管理的参与作用。但在实践中，由于成员间存在资源禀赋差异，以理事长为代表的拥有优势资源的核心成员在合作社中具有较强控制力。部分农民专业合作社的社员大会被理事长控制，成员大会权力虚置、形式化现象较突出，如成员大会的召集和议事程序不规范，成员选举权和表决权易被剥夺；成员大会变成单一的成员分红大会等。同时，法律规定的成员权利体系不完善，如未明确规定成员对理事长等管理人员侵害合作社和成员利益的诉讼权利和理事会不合理决议的撤销权，成员权益受损害难以实现赔偿请求等。在规模较大的合作社中，“一人一票”民主表决变为按出资比例表决，因部分社员出席社员大会需要负担一定费用，如交通费、住宿费等，而表决权权重较低，导致作为“外围”普通成员的小农户较少参与成员大会，而是默认由理事长等领办精英决策、管理。《合作社法》的制度理想在实践中被忽视，多数普通农民在合作社中的话语权无法充分体现，小农户利益极易受损。

为降低合作社民主治理成本、提高小农户参与度，《合作社法》规定当合作社成员人数超过150人时可通过章程设置成员代表大会，由成员代表代为行使表决权。《示范章程》第二十二条第二款规定，成员代表应“以其受成员书面委托的意见及表决权数，在成员代表大会上行使表决权”。在规模较大的合作社中设置成员代表大会具有一定积极意义。通常选定的成员代表与被代表的成员在生产生活中交往密切，社会评价的约束作用可提高成员代表的诚信意识和责任意识，能够负责任地传达意见与参与表决，可最大程度保障社员知情权，消除社员与合作社间隔阂，利于合作社事务开展。但这种代表制度实为代理制度，在实践中对提升民主管理效率的作用并未达到预期（曲承乐，2018）。成员代表往往只按照本人意愿行使投票权，不能体现被代表小农户意志，导致委托代理失真。新修订的《合作社法》虽然对代表人数做了要求，但合作社中治理权上移现象仍突出。

（三）公积金提取和使用不规范侵害小农户利益

《合作社法》第42条规定，“农民专业合作社可以按照章程规定或者成员大会决议从当年盈余中提取公积金”，提取后的公积金应量化为每个成员份额并计入成员账户中，可用于弥补亏损、扩大生产经营或转为成员出资。基于合作社自治属性，法律未对合作社提出法定公积金要求，而是由合作社根据需要自主决定公积金提取。实地调研发现，已有部分合作社依靠公积金支持成功应对市场开拓期的经营风险。如湖北省荆州市凝农水产生态养殖专业合作社，在打开西安河鲜市场时受当地鱼贩联合排挤，因合作社及时启动公积金填补鱼类价格对外销售的亏损，成功应对市场竞争风险。但在诸多合作社实际生产经营中，公积金提取随意性过大，无章程条款或成员大会决议依据而提取公积金，实质上是对成员获取收益权利的挤压。部分合作社将公积金改为风险金，以规避法律关于公积金须量化到成员账户的义务，也是对成员经济利益的侵犯。公积金不量化至成员账户，成员通过参与交易促进合作社发展的贡献无法表现；成员退社时也无从主张返还公积金份额；在合作社解散清算时，成员难以实现公积金分割权利。

（四）小农户获得盈余返还面临现实困境

《合作社法》规定交易量返还为主的分配原则，是保护小农户经济利益的重要保障，但该原则在实践中面临挑战。根据调查发现，近90%的合作社在盈余分配中采用完全按出资额分配的方式，极少的合作社按交易量（额）返还盈余（孔祥智，2012），按股份分红的合作社比例明显高于按交易额（量）返还的合作社（郑丹，2011）。按股分红的分配方式使合作社出现异化为公司形式的趋向。

当前，合作社利润分配股份化趋势明显。在土地经营权入股合作社后，合作社服务功能转化为生产功能，基于服务利用而形成的交易量在此类合作社中逐渐消失。在新《合作社法》修改可出资财产范围前，国内便出现诸多合作社许可农民以土地经营权作价的方式入股。入股农民专业合作社的土地承包经营权作价后以资本形式记入，是一种社员出资形式，并成为农民专业合作社责任财产（温世扬等，2014）。土地经营权入股是否属于成员与合作社间交易，在学术界存在争议。如不算作交易量，当社员不参与产品生产时，该类合作社与成员间交易量近趋为零，惠顾额返还原则无法落地，大股东取代分散小农户成为合作社发展真正受益人（郭翔宇等，2018）。将土地经营权入股视为交易量，由于入股性质不一致，土地股与货币股间地位不平等成为新问题。

（五）内部监督机制不完善

合作社内部治理结构设置上与公司相似。执行监事或监事会是合作社的监督机关，由成员大会选出，代表全体成员监督和检查理事会的工作。监事会的职权是法定职权，监事会必须在法定职权范围内行使权力。根据我国《合作社法》规定，由执行监事或监事会负责对本社财务做内部审计，审计结果应向成员大会报告。但大部分合作社不具备外聘审计人员的经济实力和管理意识；而成员大会的主要成员是农民，自成员大会中选出的监事往往缺乏必备的审计知识，合作社监事会权利难以有效落实。另外，《合作社法》中“农民专业合作社可以设执行监事或者监事会”的规定，并无强制性设立执行监事或监事会的要求，使实践中很多规模较小的合作社省去执行监事或监事会，立法本意的不设置监督机关而由成员直接监督的渠道不畅通，监督活动无从开展，使核心成员的管理行为及成员的权利保护缺乏内部监督的约束和保障。出于“低风险、高收益”的愿望，机会主义极易促使以理事长为核心的合作社内部人员，利用小农户的消极心态而选择性地披露消息甚至放弃召开成员（代表）大会，做出损害小农户而利于自身的经营决策。一旦“管理层”存在主观恶意，在监督机构缺位的制度设计下，难以在合作社生产经营过程中有效发挥实时监管、防患未然的作用，小农户利益更易受到侵害。

（六）除名制度存在“滥用”风险

除名是成员资格丧失的方式之一。具有人合性质的有限责任公司在近年的司法实践中，多次出现开除股东、强制股东转让股权或强制收回股权的纠纷。对此，公司法学界一般认为股东除名制度是“维系股东间紧密关系的本质需要、惩治股东义务违反者的特定需要和剔除公司内异己分子的客观需要”，是当用尽其他手段仍无法解决股东不合作问题时的最后选择。有学者认为除名制度是股东行使集体性的防卫权，以除名为由确保法人存在价值及其他股东继续经营公司的权益（杨君仁，2000）。在其他国家和地区，股东除名常用于替代解散公司之诉以缓解公司僵局。同样具有高度人合性的合作社法人，其成员构成具有相对封闭性，成员性格、能力、合作意识等均对合作社生产经营产生直接或间接影响。新《合作社法》第二十六条规定，当出现“成员不遵守农民专业合作社的章程、成员大会或者成员代表大会的决议，或者严重危害其他成员及农民专业合作社利益”的行为时，可经成员大会或成员代表大会表决通过予以除名。允许合作社采取民主表决将“少数股东”除名这一非常规的纠纷解决方案，蕴含对合作社成员民主控制、意思自治的尊重，也有助于发挥警示和惩戒作用。但当前《合作社法》对除名事由的具体情形缺乏明确规定，也不属于需要以本社成员总数表决权三分之二以上的“绝对多数”决议事项，存在核心成员滥用该除名条款将异议成员排挤出合作社的风险。这显然违背合作社相关立法的价值追求，违背合作社民主控制原则，不利于带动小农户实现生产经营的互助共赢目标。

三、总结和建议

农民专业合作社是农民为保护个体利益联合起来的人治集合，其出发点是更好地组织小农户参与市场竞争从而获得经济回报。合作社经营管理状况与小农户密切相关。鉴于资本、劳动力、土地和信息等生产要素在合作社发展中的重要作用，以领办人为代表的核心成员往往凭借其资源优势取得理事长等管理人资格。出于经济人本能，核心成员往往不满足于当前附加表决权的“优待”而欲获取更多话语权；当小农户只是希望借助合作社这一平台解决农产品的生产、销售难题时，就不会过多关注合作社日常生产经营甚至放弃行使表决权的机会，这为核心成员获取实际控制权提供了可能，极易造成合作社内部治理结构偏移，并冲击民主管理原则，最终损害小农户合法权益。

当前《合作社法》以规范合作社发展、更好保护小农户合法权益为首要立法目的的制度设计，在实际操作环节出现诸多偏离，应进一步推进法律修改或完善章程，以更好保护小农户权益：（1）选任合格成员代表，通过完善章程明确代表行使代表权的方式，保障小农户通过成员代表这一渠道有效表达意思。（2）完善内部监督机制，赋予小农户参与监督的权利，在生产经营过程中及时反馈意见，避免核心成员滥用信息优势损害小农户权利。（3）提高除名制度的适用门槛，给小农户更多改正与参与的机会。当多次劝诫仍无改正且严重损害合作社及成员利益时，方可启动除名程序，但需由法律明确规定，该决议应由本社成员表决权总数三分之二以上通过方可生效。（4）坚持盈余分配按交易量返还为主，完善土地经营权入股的合作社股权体系与盈余分配制度，不能体现交易量返还为主的合作社应改制为有限责任公司。