论行政裁量的个案正义原则*

尚海龙

河北大学政法学院，河北 保定 071002

行政裁量是现代公共行政的典型特征，规范和控制行政裁量权是现代行政法的中心任务。个案正义原则是规制行政裁量权运作的重要法律准则。对该原则的理论基础、司法适用等问题展开研究，具有重要的理论价值与现实意义。

一、个案正义原则的理论基础

个案正义，与“通案正义”相对，是指行政机关在适用法律过程中，根据每个案件的具体情况，作出公正适当的决定。

法治的理想是实现形式正义与实质正义的统一，或者说通案正义与个案正义的统一。要实现这一理想就需要：一方面，制定出适用于所有人或事的具有普遍约束力的法律规范。如此，才能实现通案正义，做到相同情况相同对待；另一方面，授予行政机关裁量权，即赋予行政机关根据具体情况选择判断的权力。如此，才能实现个案正义，做到不同情况不同对待。行政裁量是保持相同对待与不同对待之间平衡的关键。一定意义上，立法机关之所以授予行政机关裁量权，最根本的原因在于裁量权能够最大程度地满足法律适用中对个案正义的要求。[1]行政事务纷繁复杂、性质各异、变动不居，立法者不可能提前制定出包罗万象、面面俱到的行政法规范。因此，法律也不得不赋予行政机关裁量权。目前，行政裁量的急剧扩张已经成为各国的一个普遍现象。这一现象充分说明，现代社会对个案正义的需求在急剧增长。

裁量是法律赋予行政机关的权力，但同时也是法律要求行政机关必须履行的义务。行政机关应当认真斟酌案件的不同情况，在此基础之上作出最恰当的决定，以实现个案正义原则的要求。如果行政机关享有裁量权，却怠于行使裁量权，没有全面、认真考量案件的具体情况与差异，那么，这种决定就违反了个案正义原则的要求，构成裁量怠惰之违法。在大陆法系国家，裁量怠惰是裁量瑕疵的典型形态。[2]在英美法系国家，裁量怠惰同样是裁量违法的重要类型。[3]裁量怠惰的产生原因各有不同，既可能是行政机关明知有裁量权而不行使，也可能是行政机关本有裁量权，却误以为并不具有此权限。但是，无论原因如何，其结果都是不同情况相同处理，从而违反个案正义原则。

个案正义实际上是要求行政机关在各个不同的案件中，寻求其合理差别待遇的基础。[4]德国明思特高等行政法院的判决指出：“平等原则要求，事实上不平等能够得到事实上的注意。这种事实上的不平等对于致力于在每一个案件中进行公正的考虑是如此重要，以至于必须给予注意。”[5]在英国，“行政机构必须根据提到他们面前的每一个案子来行使其酌处权，……应准备听取新的论据并且考虑适用于每个个别案件的任何特定情况。”[6]也就是说，行政机关必须确保裁量权的真正行使，而不得排除在个案中对具体情况的裁量。在法国，“指示是行政机关在行使自由裁量权时的行动指南，不是一个教条，行政机关仍然必须对具体问题具体分析。”[7]可见，个案正义是平等原则的内容之一，即“不同情况区别对待”的体现。进而言之，个案正义原则是由平等原则所衍生的控制行政裁量权滥用的法律准则。

个案正义原则的核心要求是“应予衡量”。无论是同时在多个案件中行使裁量权，还是先后在多个案件中行使裁量权，行政机关都必须认真斟酌案件的不同情况，充分考量相关因素，作出最适合个案情况的处理。下文分别对个案正义原则适用于“同时裁量”以及“先后裁量”的情形进行探讨。

二、个案正义原则在同时裁量中的适用

所谓同时裁量，系指行政机关在同一时间段内针对同一类案件或者有紧密联系的案件做出裁量决定。行政机关在同一时段内所作的裁量决定必须接受个案正义原则的拘束，而不得“眉毛胡子一把抓”，“一刀切”式地对待行政相对人。否则，将构成裁量怠惰之违法。个案正义原则对同时裁量的拘束，可以根据行政行为对象之不同，区分为以下几种类型：

(一)以同一行政相对人为对象

在同一时段内，即使面对的是同一个行政相对人，行政机关也应当认真考量相对人的情况是否有所变化，形势是否已经发生变迁，而不得任意作相同处置。如，同一相对人于某一时间段内存在若干违法情形，理应受到处罚。然而，行政机关需要辨别相对人违法行为的不同情况，分别予以合理的处罚，而不得进行“一刀切”式处置。我国台湾地区“最高行政法院”第1807号判决所涉及的行政行为即属于这种违法之典型。此案中，原告主张：“被告依前揭相同法条裁罚原告之案件计有二十六件，其情节应因广告播出时间、频道节目与广告则数而不同，但被告所为处分，却一律裁罚九万元，即一律从最高额罚锾，明显违背立法授权，构成裁量滥用，有违法律保留之原则，其处分为违法，应予撤销。”台湾地区“最高行政法院”判决支持了原告的主张，并指出：“主管机关于裁处时，固有其裁量之权限，惟就不同之违法事实裁处罚锾，若未分辨其不同情节，自不符合法律授权裁量之旨意，其裁量权之行使，即出于恣意而属裁量怠惰，所为处分即属违法。”[8]本案中，虽然被告的处罚决定没有逾越法律所设定的罚款界限，但却忽视了立法授权之目的，没有充分履行裁量义务，其“一刀切式”执法违反了个案正义原则，构成了裁量怠惰。

(二)以同一类行政相对人为对象

同一类行政相对人是指具有某种共同特征的相对人，如，共同的身份、共同的职业、共同的行为等。如果上述特征具有法律上的意义，行政机关当然可以根据这些特征做出相同处理。但是，如果上述特征在法律上非属本质因素，行政机关却考虑这些因素做出行政行为，就有可能违反个案正义原则，构成裁量怠惰之违法。我国行政机关在传统的“重刑主义”影响下，此类违法行为屡见不鲜。如，2002年，某市一网吧发生火灾，造成重大人员伤亡。该市政府当天即宣布：“所有网吧立即停业，进行为期三个月的整顿。”据不完全统计，该市当时有“网吧”2400余家。[9]很难想象，这2400余家网吧的违法情形都“步调一致”地达到了必须停业整顿三个月的地步。该市政府的行为情有可原，但显然存在裁量怠惰，进而违反个案正义原则的问题。与此类似，鉴于迪斯科舞厅扰民现象较为严重，同时还引发吸毒、贩毒等大量刑事案件和卖淫嫖娼、打架斗殴事件，公众对此十分不满。于是，某省公安厅决定关闭全省所有迪斯科舞厅，要求所有迪斯科舞厅在2001年8月15日之前必须转换经营项目。[10]显然，此决定也存在违反个案正义原则的问题。在国外也有类似案件发生，如，1970年，发生在英国的一个案件中，住房与地方政府部长在农业部长反对时，就一概拒绝开采砂石的申请。法院审理后认为，住房与地方政府部长放弃自己行使自由裁量权的义务，牺牲了个案正义。据此，法院判决撤销了被告的决定。[11]

(三)以利益对立的不同行政相对人为对象

行政机关在同一个案件中，对利益相互对立的行政相对人行使裁量权时，也应当按照个案正义原则的要求，考虑案件的不同情况分别做出恰当的处理。由于属于同一案件，而且利益相互对立，行政相对人特别关注行政机关的处理是否公平。如果行政机关对于本质不同的情形却予以相同对待，非常容易引发诉讼。如，王某诉襄阳县交警队一案即属于此类案件之典型。此案中，原告驾驶拖拉机与对面开来的第三人的面包车相撞，致双方车辆严重受损，三人受伤。被告勘验和调查后认定：“原告王某和第三人负此事故的同等责任”。原告不服，提起诉讼。法院终审判决认定：“上诉人王某……在驾驶车辆行驶过程中，并无违章事实。其所持过期的农机执照无效和拖拉机未经过年检虽属违章行为，应当受到处罚，但其与发生此起交通事故无直接的因果关系，故不应负此起交通事故的责任，上诉人上诉理由成立。原审第三人襄樊市粮食机械一厂驾驶员……应负此起事故的全部责任。”[12]本案中，被告没有对案件所涉当事人的不同情况进行认真分析，仔细权衡，而是笼统地让双方担负相同责任，违反了个案正义原则。

(四)以实施共同行为的不同行政相对人为对象

对于共同实施某种行为的行政相对人，行政机关更需要认真考量案件的起因、情节、后果、相对人所起的不同作用等因素，分别做出适合每一个相对人的决定，而不得未经斟酌而采取相同的措施。否则，即构成裁量怠惰之违法。如，在肖某勇诉濮阳县公安局一案中，原告伙同肖某怀、肖某善拔掉了第三人肖某胜栽种的杨树苗。被告对原告、肖某怀、肖某善等三人各拘留5日。[13]实际上，原告实施的违法行为比同案行为人轻，他只拔了两棵树苗，比同案肖某怀、肖某善少；且肖某怀、肖某善是该案的主谋，与第三人的矛盾较大。此外，原告在事发后又将拔掉的树苗移栽到第三人的杏园中，并存活一棵。因此，原告行为的危害程度较轻，应比同案的肖某怀、肖某善处罚轻才合理。然而，被告在实施处罚时，没有充分考虑上述因素，不分责任大小，不论情节轻重，对三名违法行为人一律拘留5日，违反了个案正义原则，裁量明显不当。又如，在潘某照诉泉州市公安局泉港分局一案中，原告因购买了5元的“六合彩”而被罚款3000元。同案的黄招恩当天购买30元“六合彩”、潘某安当天购买90元“六合彩”、潘某民当天购买70元“六合彩”也分别被罚款3000元。[14]然而，原告购买的数额相对较少，且主动交待了其前两天购买“六合彩”的事实。被告在对案件进行处理时未考量原告不同于其他人的具体情况，其处罚决定违反了个案正义原则，构成裁量怠惰之违法。

三、个案正义原则在先后裁量中的适用

所谓先后裁量，系指行政机关先后对同类事件，或者具有密切联系的事件所做的裁量决定。

行政机关先后做出的裁量决定，也必须接受个案正义原则的拘束。违反个案正义原则的“一律式”行政执法构成裁量怠惰之违法。实践中，此类违法行为主要发生在行政机关过度自我拘束的情形，即面对非典型情况，行政机关仍然机械适用裁量基准或者墨守行政惯例做出决定。在这种情况下，个案正义原则与行政自我拘束原则在形式上是相互对立的。[15]行政自我拘束原则要求行政机关的裁量决定具有一致性，而个案正义原则要求行政机关的裁量决定具有差异性。此时，是行政自我拘束原则优先，还是个案正义原则优先？换言之，是一致性优先，还是差异性优先？不能一概而论，而是必须结合案件的具体情形而定。这也显现出，个案正义原则与行政自我拘束原则之间是对立统一的关系。

在先后裁量中，行政机关的裁量怠惰之违法，既可能属于行政不作为之违法，也可能构成为行政作为之违法。以下分别对这两种情形进行分析。

(一)行政不作为之违法

行政机关放弃裁量义务，违反个案正义原则的行为可能构成行政不作为之违法。在具体的案件中，与其他因素相比，行政机关不应当给政策更多的考虑。这意味着行政机关必须根据个案的是非曲直作出决定。如，1971年，发生在英国的一个案件中，地方当局在是否发放娱乐许可证上依法享有裁量权，然而，其实际执行的政策是：“老虎机”不利于青少年的成长，对此类许可申请一概不准。法院认为，地方当局的政策造成了对“老虎机”许可申请的普遍拒绝，严重限制了其自由裁量权，构成裁量怠惰。[16]

在我国行政管理实践中，经常发生此类不作为之违法行为。如，为了给经济发展和招商引资提供良好的道路交通环境，某县交警大队向社会承诺：“对于给本县招商引资企业运送原材料或者为其外运产品的货车辆，做到一车不罚，一路绿灯。”“对本县群众接送病人或用于婚丧嫁娶、红白喜事的违法车辆，不查不罚并提供方便。”[17]不可否认，这种承诺的初衷是好的，然而，一旦行政机关履行上述承诺，“一车不罚，一路绿灯”、“不查不罚”，其行为即构成行政不作为之违法。实际上，行政机关无权做出这样的承诺，无权放弃裁量义务。换言之，行政机关必须根据违法的具体情况做出决定，而不能“一刀切”式的不予处罚。又如，为创建交通通达“大通道”，某市交警大队向社会公开承诺：“对过境车辆在依法检查，排除安全隐患，纠正违法行为的前提下，一律不扣不罚。”[18]这种承诺同样属于放弃裁量义务的表现。

(二)行政作为之违法

行政机关怠于履行裁量义务的行为还可能构成行政作为之违法。在我国行政管理实践中，此类违法行为多有发生。如，某省公安厅交警总队为了严查涉牌涉证交通违法行为，决定实行“五个一律”，其中第四个“一律”是：“无证驾驶的，一律予以行政拘留。[19]然而，依据《道路交通安全法》第90条、第95条以及第99条的规定，对无证驾驶的，交通管理部门享有警告、罚款、拘留等多种处理方式。也就是说，交通管理部门依法享有选择裁量权，而上述规定却将交管部门的选择裁量权压缩为行政拘留这一种。一旦此项规定得到贯彻执行，行政机关的行为将违反个案正义原则，构成裁量怠惰之违法。2011年1月14日，某市客管处召开出租车行业春运动员大会提出要求，“对于违规乱涨价、不打表的出租车，一律按上限重罚1000元。”[20]上述事件说明，在我国，传统的“重刑主义”思维方式根深蒂固，“运动式执法”依然大行其道。要破除这种思维方式，避免这种执法方法需要做长期努力，其中就包括要大力宣扬和倡导个案正义原则。

四、结语

行政裁量是法律赋予行政机关的权力，但同时也是法律课予行政机关必须履行的义务。无论同时在多个案件中行使裁量权，还是先后在多个案件中行使裁量权，行政机关怠于履行裁量义务的决定，均违反个案正义原则，构成实质性违法。唯有在行政裁量中贯彻个案正义原则，才能避免“一刀切式”行政执法现象的发生，进而切实保障公民的合法权益，构建公平、合理的行政裁量秩序！

[ 参 考 文 献 ]

[1]周佑勇.行政裁量治理研究——一种功能主义的立场[M].北京：法律出版社，2008.27.

[2]哈特穆特·毛雷尔.行政法学总论[M].高家伟译.北京：法律出版社，2000：129.

[3]叶俊荣.行政裁量与司法审查[D].台北：台湾大学法律学研究所，1985：254.

[4]范文清.试论个案正义原则[A].城仲模.行政法之一般法律原则(二)[C].台北：三民书局，1997：397.

[5]于安.德国行政法[M].北京：清华大学出版社，1999.89.

[6]内德雅蒂吉尔.英国对行政酌处权的司法监督[J].同心译.环球法律评论，1987(1).

[7]王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988：182.

[8]台湾地区“最高行政法院”2001年第1807号判决[EB/OL].http：//www.judicial.gov.tw/.

[9]http：//home.donews.com/donews/article/3/32099.html[EB/OL].

[10]http：//news.xinhuanet.c?m/zhengfu/20010727/742576.htm[EB/OL].

[11]王名扬.英国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1987：170.

[12]湖北省襄樊市中级人民法院(1991)樊法行上判第11号行政判决书[EB/OL].http：//www.pkulaw.cn/Case/.

[13]河南省濮阳县人民法院[2005]濮法行初字第24号行政判决书[EB/OL].http：//www.pkulaw.cn/Case/.

[14]人民法院案例选(2004年行政·国家赔偿专辑).北京：人民法院出版社，2005.51.

[15]尚海龙.论行政自我拘束原则[J].政治与法律，2007(04).

[16]Peter Leyland & Gordon Anthony.2005Textbook on Administrative Law[M].Oxford University Press，2005：112.

[17]安徽砀山交警承诺不罚婚丧违法车辆引发争议[N].新安晚报，2008-10-18.

[18]司国宁，张国平.盐湖交警对过境车辆纠正违法行为后一律不扣不罚[N].黄河晨报，2010-7-12.

[19]秦华.陕交警“五个一律”严查交通违法[N].陕西日报，2010-7-22.

[20]的士不打表一律罚一千！[N].三峡商报，2011-1-16.