区域立法合作

武佳飞

河北师范大学法政与公共管理学院，河北 石家庄 050000

一、区域立法及区域立法合作的含义

因为“区域”一词的概念的广义性，从而导致了在区域立法这一概念的定义上有着许多不同的看法。在对于其属性的定义上，学界有很多不同的看法。

关于区域立法的含义主要有三种观点。第一种是它属于地方自主立法，第二个则是认为它是中央全国性的立法，三是界定它既不属于地方性的立法，更不算中央全国性的立法，而把它界定为中央和地方之间概念的区域性的立法。目的是在协调和维护跨地区、跨省市的范围之间的区域立法。前两种观点处于比较片面性的解读，第三种比较准确的概括了区域立法的属性。

首先区域立法不同于地方立法。在立法主体上地方立法指的是有立法权的地方国家机关，按照宪法和法律的规定或者授权，根据本行政区域内的政治、经济、文化生活的发展，制定、修改和废止地方性法规和地方规章的工作。这一点上虽然二者的概念相对重合，但还是有差别。这就主要表现在特定情况下，中央的立法机关可以成为区域立法的主体，但是地方立法的主体只能是本级省级人大及其省级人大常委会、民族自治地方的人大、设区的市的人大及其人大常委会、省级人民政府和设区的市的人民政府。其次在立法程序上对于地方立法而言，地方的立法机关就是根据其自身现实发展的状况和自己所拥有的立法权限来制定并通过相应的法规或规章就可以，即不同的立法机关和主体之间在本地区立法上是相互独立的。区域立法则不一样，因为它是在两个或两个以上的都具有立法权的主体之间产生的，所以区域立法在立法程序上，需要各个立法机关相互协调。

其次区域立法不同于中央立法。在立法主体上，中央立法机关指的是全国人大及全国人大常委会，国务院及其所包含的各部。而区域立法的主体是有权限制定地方性法规和地方规章的地方人大及其地方人大常委会和地方人民政府。但是当中央立法机关在对区域发展或者一些社会问题立法时，这时的立法就可以归到区域立法的范畴。区域立法主要是地方性法规和规章，以本区域内的社会主体为调整的对象。中央立法则不同，其品级效力高。适用范围也更广。

二、区域立法合作主体

1986年地方组织法重新修改后，制定了省级政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会有制定地方性法规并且报省级人大常委会批准后施行的职权，并规定了省一级的政府以及上述城市的政府有权制定规章。2015年《立法法》将地方立法主体扩大到了省、自治区、直辖市和设区的市的权力机关、政府，分别享有制定地方性法规和地方规章的权利，可以根据上位法并结合本地的具体情况来制定地方立法。而其中只有省一级和设区的市一级的人大及其常委会和政府享有地方立法权。因此在确定区域立法的“区域”时，“区域”的概念范围严格来说至少包括两个省级或设区的市级地方国家机关，来确保区域立法权的权力主体基础。

我国现在学界对区域立法合作的关注点主要在于区域行政立法。有学者将区域行政协议当做一种区域之间政府部门开展平等合作的法律机制。认为具有与其他行政机关签订行政协议的权利的机关，其都属于行政协议的签订主体。还有学者主张只要区域立法行为的主体完全符合行政主体的必要元素，那么它就自然的成为区域性行政协议的主体。如果行为主体它是一个社会组织，同时也具有一定的行政权力，并且可以以自己的名义签订协议并独立承担法律责任，并且它是地方机关，这种情况下他就拥有了区域行政协议的缔结权。这种观点存在一定的问题。地方政府及其职能部门这些行政主体之间因各自地方发展需求所达成的行政协议不应该视为区域合作立法的活动，首先，在缔结的主体上来说，现实的实践中区域性行政协议的缔约主体主要是省级的机关，但非行政机关也有相当的部分参加了区域性行政协议的缔结活动。其次在缔结程序上，实践中缔约机关的行政负责人通过会议制度的方式进行谈判、协商、草拟行政协议、通过、并最终达成统一意见，从而最终签署区域性行政协议。对于严格的立法程序来说，行政协议缔结过程显得没那么严格化，且是一种比较松散的缔结程序。

区域立法合作中，必须要率先考虑到的问题是现有的法律框架的稳定性。所以区域立法合作的主体应该是按照《宪法》和《立法法》的相关规定而享有资格的立法主体。在这之外的一些主体，例如地方政府组成部门、其他行政机关、具有行政权的社会组织等是不符合规定主体，不能称他们为立法主体，他们根据区域发展所缔结的跨区域性的法律文件只能是一种“准契约”的形式存在。区域立法合作工作的展开应以有效的立法合作机制为关键，而不是在区域间建立区域合作立法机构。

三、区域立法合作的模式

区域治理合作、区域经济共同发展已经成为了如今各个地方发展的话题，跨国界跨地区的各类型的组织逐渐发展起来，在中国，经济发展需求突破了独立个体的界限，各个地方政府以竞争和合作共赢的状态并存。在我国，对区域立法合作的焦点在政府间合作制定的过程。我国区域立法合作也可以概括为三种表现形式：第一种是地方政府相互配合来制定行政规章，这是现在实践中普遍的合作形式，以东北三省于2006年1月签署的《东北三省政府立法协作框架协议》为代表；二是地方人民代表大会及其常务委员会之间合作制定地方性法规，实践中的有2015年至2016年，地处武陵山片区腹地的湖北省恩施土家族苗族自治州与湖南省湘西土家族苗族自治州合作制定《酉水河保护条例》。三是民族自治地区的各个地方人大代表之间合作制定自治条例和单行条例。

2006年的《东北三省政府立法协作框架协议》，把区域性行政立法合作概括为了三种模式：首先是紧密型合作，即把地区内关注的难点、重点作为立法项目，在三省中成立联合工作组；其次是半紧密型合作，最后是分散型合作。紧密型合作立法方式不仅主张在立法合作方面加强立法合作的信息交流，还要通过按期的相互联络，对所追求的立法方向共同规划、共同研究，对有争议的部分一起协商，使其成为合法化、制度化的立法合作方式。且紧密型合作立法方式对区域间各地方的协同性和目标的共同性要求标准严格。分散型的方式主要是指地方的立法主体通过相互交流调研来解决冲突的问题，进而根据自己地方的实际情况开进行调整，尽最大的可能来减少区域立法合作带来的法律机制不一致的问题。分散型的立法合作方式强调区域内各地的具体立法事项、立法规范对象、立法调整手段可以不尽一致，但立法目的和基本精神保持一致。我国目前的区域立法合作采取的主要就是分散型和紧密型。

我国现在学界对区域行政立法合作大概有两种观点，第一个是通过区域间共同立法来完成对区域立法的整合，这种观点如王春业提倡的设立区域行政立法委员会；第二种是通过区域内有权的立法主体间进行磋商协调，然后都将协商的成果纳入各自的立法程序，这一观点的代表如叶必丰教授提出的强化和完善行政契约的制度和区域间进行恰当的协商交流的方案。第二种观点可以看作是分散型的模式，这种方式主张区域立法合作的立法主体对其所要达成的事项，或者有冲突的地方立法的事项，在不签订区域立法合作框架协议等的前提下，加强区域内各地方政府之间的有关立法信息的交流和共享，进而使各地的信息及时流转，最终达成立法共识。例如《酉水河保护条例》的制定过程，2015年9月7日至10日，酉水河保护的立法工作第一次联席会议在来凤召开。会前经恩施州和湘西州人大常委会共同协商，鉴于酉水河跨行政区域立法的特殊性，双方决定共同委托专家组进行草案的起草工作。恩施州和湘西州的人大常委会借助联席会议的组成进行充分沟通，统一了立法时间表、协商了立法草案，商定了立法内容，然后最终形成了区域立法文本，进而分别在各自的地方提交审议、批准，分别出台了地方性法规。这种在国内实践看来是较实用的方式。

经济发展需求突破了独立个体的界限，各个地方政府以竞争和合作共赢的状态并存，对区域立法合作的研究不仅有助于区域范围内的发展，还有助于提高整个社会乃至国家的立法工作进程。

[ 参 考 文 献 ]

[1]方世荣，王春业.经济一体化与地方行政立法变革——区域行政立法模式前瞻[J].行政法学研究，2008.3.

[2]陈瑞莲.区域公共管理理论与实践研究[M].北京：中国社会科学出版社，2008：314.

[3]王春业.区域行政立法模式——长三角一体化协调的路径选择[M].上海：上海人民出版社，2008：103.

[4]王春业.区域合作背景下地方联合立法研究[M].北京：中国经济出版社，2014：145.

[5]行龙，杨念群.区域社会史比较研究[M].北京：社会科学文献出版社，2006.58.

[6]陈秀山.中国区域经济问题研究[M].北京：商务印书馆，2005.51.

[7]周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，2004.88.

[8]宋方青，朱志昊.论我国区域立法合作[J].政治与法律，2009.11.

[9]汪伟全.区域经济圈内地方利益冲突与协调——以长三角为例[M].上海：上海人民出版社，2011.11.