监察委员会的正当化阐释

2018-01-23 09:30李长帅李军海
法制博览 2018年15期
关键词:合宪性全国人大常委会党的领导

李长帅 丁 波 李军海

山东中医药大学,山东 济南 250355

全面从严治党是协调推进“四个全面”的关键,是灵魂,是根本保障。十八大以来,我们党通过“打虎拍蝇猎狐”的铁腕式反腐向人民交出沉甸甸的成绩单;《鉴史问廉》《永远在路上》《打铁还需自身硬》《巡视利剑》《大道中国》等纪录片、专题片更直观、更系统地向人们展示我们党反腐的信心和决心。

《韩非子·有度》:“国无常强,无常弱。奉法者强则国强,奉法者弱则国弱。”《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家”,其中,“形成完善的党内法规体系”位列五个子体系之中。从全面从严治党的实践来看,我们党通过建立和健全党内法规体系来“扎紧制度的笼子”,通过开展和推进监察体制改革来增强制度的生命力,以“钉钉子的精神”,“踏石留印、抓铁有痕”的作风,解决“制度不能像稻草人”和“牛栏关不住猫”的问题。监察委员会的设立是事关全局的重大政治改革,它以“位高”“权重”“有力”为典型形象。当然,作为一个新的国家机构,享有一种新的国家权力,必然要有严格的产生过程,并要有严密的正当化论证。

一、监察委员会的产生过程合法

2016年11月7日中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》,2016年12月25日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。在此后的十个月多的时间里,三个省市动态地展示试点工作,现已取得了重要阶段性成果。十九大报告在“健全党和国家监督体系”中提出,“深化国家监察体制改革,将试点工作在全国推开,组建国家、省、市、县监察委员会,同党的纪律检查机关合署办公,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘两规’措施”。

2017年10月29日中共中央办公厅印发了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》,2017年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》,在立法程序上,2017年6月全国人大常委会对《中华人民共和国监察法(草案)》进行了第一次审议;12月22日全国人大常委会审议的“二审稿”对“一审稿”做了多处修改和完善;全国人大常委会提交到全国人民代表大会的《监察法草案建议表决稿》对“二审稿”作了进一步地完善,并于2018年3月20日在全国人民代表大会上表决通过。2018年12月22日全国人大常委会对《中华人民共和国监察法(草案)》进行第二次审议。第十三届全国人民代表大会第一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》,这就完成了反腐败国家立法。

从三个省市的试点到全国推开试点,从中共中央的“试点方案”到全国人大常委会的“试点工作的决定”,再到草案征求意见,及至全国人民大表大会的表决通过,每个节点和步骤向我们展现出,速度虽快,却有条不紊;顶层设计先行,却不忘人民的意愿;政策引领,但严守法治原则。可见,监察委员会的产生并非随心所欲,而是“将改革全过程纳入法治轨道”[1]。

二、监察委员会具有合宪性

监察委员会是我们党开展监察体制改革中的创新举措,是对人民政府的监察厅(局)、预防腐败局和人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能的整合,近乎牵一发而动全身。在全面依法治国的战略下,新型权力的产生要想上升为一种国家权力,就必然要走法治化路径。

2017年11月7日,“草案”在中国人大网全文公开,征求公众意见,根据官网显示,截止12月6日,共有3700人提出了13000多条意见建议,而且《中华人民共和国监察法》在全国人民大表大会上表决通过,这都反映出人们参与和投身法治建设的高涨热情,也反映了监察委员会与国家和人民的利益密切相关,充分体现了人民的意志,展现了我们国家的制度本质和优势。

与其他法律制定过程存在显著不同在于,监察委员会的设立涉及到国家政治体制改革,但是现行实施的1982年宪法并没有相关规定,于是本部法律在制定过程中有着高涨的异议之音,核心点在于设立监察委员会的合宪性问题。十九大报告在“深化依法治国实践”中提出了“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”,这种政治上的承诺与学界一直倡导的合宪性审查理论形成了交汇。而草案似乎成为合宪性审查的试金石,宪法学界从依宪治国的政治主张中深挖草案的宪法依据问题。换言之,由于监察委员会是对国家政体的改变,所以修改《中华人民共和国宪法》和制定《中华人民共和国监察法》孰先孰后就成为问题产生的缘由,显然制定《监察法》的启动工作先行一步。不过我们党领导人民开展监察体制改革,按照党中央提出改革意见和全国人大常委会进行授权的思路,采取试点先行然后全面推开的做法,并通过合宪性的立法过程,实现监察体制改革的合理与合法,正如马怀德教授所言,“从宪法解释的角度出发,现行《宪法》对于全国人大和全国人大常委会职能的规定,能够为试点决定提供合宪性解释的空间”[2]。在第十三届全国人大一次会议上,采取先表决《宪法修正案》,后表决《中华人民共和国监察法》的做法,有力的证明了监察委员会的设立及其《监察法》的制定在宪法上具有正当性。

三、党的领导是监察委员会正当化的根基所在

在《中华人民共和国监察法》制定的过程中无论是否定之声,还是肯定之音,基本前提都是对监察委员会设立的必要性和可行性予以认可。基于此,可以从共识之中找到监察委员会正当化的根基,这就是党的领导。

(一)监察委员会是党内监察的优化升级

从监察委员会所整合的部门和所承担的职能可知,我们国家惩治腐败由“九龙治水”质变为攥紧拳头发力,对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,党内监察权升级为国家权力。《史记·太史公自序》记载,“夫礼禁未然之前,法施已然之后。法之所为用者易见,而礼之所为禁者难知。”白居易在《策林一·兴五福销六极》说到,“善除害者察其本,善理疾者绝其源。”监察委员会是我们党审时度势,既重已然,也重未然,既治标,也治本。

(二)全面依法治国和全面从严治党有机统一

全面依法治国和全面从严治党都必须以党章和宪法为基本遵循,党章规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”,宪法也肯定和确认了党的领导;《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“坚持中国共产党的领导”作为全面依法治国的基本原则,十九大报告在“新时代中国特色社会主义思想和基本方略”中指出“坚持党对一切工作的领导”。因此在监察体制改革中坚持党的领导有章可循、有法为据。

(三)中国共产党和人民的意志是一致的

党章规定,“中国共产党是工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义的领导核心,代表中国先进生产力的要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益。”党章和十九大报告都指明,“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。”人民代表大会制度是中华人民共和国的根本政治制度,是中国人民民主专政政权的组织形式,是中国的政体。从监察委员会试点过程看,党中央有“方案”,全国人大常委会有“决定”,即便是草案,也是公开征求意见,显现出我们党在作出任何一项重大改革时都坚持于法有据的原则,更体现了对人民意志的尊重。

中国共产党作为执政党,拥有8900多万党员,带领人民从站起来、富起来到强起来,不断从胜利走向新胜利。在反腐败工作中同样如此,从十八大以来反腐的高压态势到如今反腐法治化的探索,坚持党的领导是基本原则,是根本保证。《黄帝内经》讲到:“人始生,先成精”;也提到:“精气夺则虚”,又说:“精气竭绝,形体毁沮。”在监察委员会的设立、运行中贯穿始终的是党的领导,监察委员会的精气神就是在党的领导下,代表人民的利益,具有合宪性,并以人民的名义,惩治和预防腐败。

[ 参 考 文 献 ]

[1]童之伟.将监察体制改革全程纳入法治轨道之方略[J].法学,2016(12):3.

[2]马怀德.再论国家监察立法的主要问题[J].行政法学,2018(1):7.

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