政府在PPP项目融资模式中的职能研究

侯佳佳

兰州财经大学法学院，甘肃 兰州 730020

一、问题的提出

20世纪90年代，英国率先提出公私合作制(Public-Private-Partnerships，简称PPP)，在西方主要国家得到广泛的响应。欧盟、联合国以及经济合作与发展也将公私合作制的理念在全球范围内推广，包括中国、印度、墨西哥在内的许多发展中国家开始学习和尝试公私合作制。

20世纪末，我国开始PPP模式的探索，在此期间，PPP模式是一种典型的BOT模式为其主要的形式，参与的资本大多为外资，随着中国改革开放，部分基础设施开始对一些民营资本开放。1994年后，社会主义市场经济的确立，为PPP模式提供了重要的市场环境，为其带来一定的活力，PPP模式正式开始进入试点和推进阶段，PPP项目数量呈几何倍数增长。2009年期间，我国经济迅速发展，城镇化脚步进一步加快，但是也带来一系列生态环境问题，资源紧缺，我国PPP发展模式具有反复行。2013年以后，为贯彻党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”精神，财政部于2013年底全面部署PPP项目的推广工作，我国PPP模式处于推广阶段，在此背景下研究政府在PPP模式中的职能具有了现实意义。

二、PPP模式的概念

公私合作制，简称PPP，又叫“公私合作伙伴关系”。PPP本身就是一个相当广泛的概念，加上文化背景、意识形态、经济发展及应用环境等方面的不同，至今各国对PPP的概念还没有统一的定义。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号)中将PPP模式定义为公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，有社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理效益。

政府和社会资本合作(PPP)，广义上来说，泛指政府和私人部门建立合作伙伴关系；狭义的PPP指政府公共部门和私人部门合作项目一系列融资模式的总称。不同的专家学者对此也有不同的定义，余晖、秦虹认为PPP模式通常是指公共部门与私人部门相互合作建立起的合作关系，它们之间互为补充，相互借鉴。也就是说PPP是对任何一种公共部门和私人部门之间达成的特许经营协议的统称，也可视其为是公共部门把服务外包给私人部门的一种形式，具体包括公用事业特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同等。贾康、孙洁提出，PPP是指政府公共部门与非政府的主体(企业、专业化机构等)合作过程中，是非政府的主体利用自身资源参与政府中来，政府为其带来一定的效益。贾康、孙洁认为，公共部门与私营部门合作是前提，把提供公共产品或服务作为合作的目标，最后强调利益共享与风险共担。阚晓西对PPP的定义，政府以订立合同的方式，充分利用社会资本方的钱、技术、人才和管理经验来提升公共服务供给的质量和效益。它认为，政府以订立合同的方式来明确双方的责任划分，双方本着平等自愿的原则，共担风险，未经对方同意，任何一方不得擅自终止合作。

综上所述，PPP就是公共部门与私人部门进行合作，提供包括基础设施在内的公共产品或服务，实现利益共享并承担风险的伙伴关系。

三、我国现有立法状况

我国目前还没有法律层面的PPP专门立法，PPP规范主要是依赖于政府的部门规章和规范性文件。2014年，国务院出台了一系列相关文件，《关于推广运用政府和社会资本和合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，在基础设施及公共服务领域大力推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式。

(一)《关于推广运用政府和社会资本和合作模式有关问题的通知》是推广PPP模式以来发布的第一份正式文件。文件提出了要充分认识运用政府和社会资本合作模式的重要意义、政府要积极稳妥做好项目示范工作明确政府和社会资本合作模式的项目类型以及采购程序等事宜、切实有效履行财政管理职能以及加强政府部门的组织和能力建设。

《关于推广运用政府和社会资本和合作模式有关问题的通知》对于加快转变政府职能具有重要意义，但也有明显的局限性：(1)文件属于部门规章，具有明显的局限性。(2)与现有的法律衔接冲突问题的解决。

(二)国家发改委下发的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》进一步提出转变政府职能的更高要求、健全政府和社会资本合作的工作机制，充分发挥政府在资源配置中的决定性作用。《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》对PPP项目实施的风险分担、项目适用范围、模式选择以及对项目的规范管理进行了规定，但与财政部文件在职能方面存在冲突，并且没有做出详细说明；其次，政府转变为PPP项目的监管者，保证项目的实施，但谁“监管”政府未作出规定。

四、政府在PPP模式中的职能

开展政府和社会资本合作，对转变政府职能、提高管理水平提出了更高要求，政府要牢固树立平等意识及合作观念，集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变为社会资本的“合作者”以及PPP项目的“监管者”。

(一)提供法律法规保障

2014年，国务院以及相关部委在PPP(政府和社会资本合作)方面出台了多项政策文件，使PPP模式的顺利开展有法可依。

(二)设计合理的收益与承担相应的风险

PPP融资模式的操作规则使民营企业能够参与项目的设计和可行性研究的前期工作，降低社会企业的投资风险，按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险。

(三)提供支持

在PPP模式中，政府提供必要的金融支持跟一定的的外在条件支持。在PPP模式中，政府提供辅助性设施保障和各种优惠政策保障PPP模式的顺利进行。

(四)合作与监督

政府和社会资本的合作，通过合作协议，双方建立起平等地位，互相监督，缔结诚实守信的契约精神，未经对方同意，不得擅自解除合同；政府在PPP项目中监督者地位，目的在于剔除不能实现PPP项目方案和特许经营者，解决市场失灵、绩效不符合要求等重要问题。

五、政府推进PPP模式的不足

政府在推广PPP模式在一定程度上取得了良好的成绩，但是在推广过程中也遇到一系列问题，政府缺乏重视，没有相关立法，主要表现在以下几个方面：

(一)政府认知不足，领导缺乏重视。PPP项目融资模式是近几年才发展起来的一种新型融资模式，政府官员缺乏了解，减缓了投融资体制改革，也阻碍了PPP模式的推广和应用。

(二)政策源头未统一，各级政府组织实施部门意见存在差异。

(三)我国《招标投标法》、《政府采购法》的个别条款涉及PPP模式，但尚未出台专门的PPP模式法律，立法层次较低，尚未形成完整的PPP制度。

(四)政府评估论证工作尚不完善。PPP融资模式的特殊性和复杂性决定政府要进行充分的前期准备工作，即政府在PPP项目的前期准备过程中，必须对PPP项目进行物有所值评价。但就我国情况而言，政府在PPP项目方面经验尚浅，缺乏独立进行评估论证工作的能力；另一方面，政府对实际情况的掩饰和重要领域的准入限制，社会投资者很难获得真实数据。导致PPP项目物有所值评估不准确，影响PPP融资模式的推广。

六、进一步规范政府推进PPP工作的对策建议

在PPP融资项目中的问题，影响了PPP模式的顺利进行，PPP模式的顺利运行离不开国家的支持，我们应结合相关经验，尽快制定《政府和和社会资本合作法》或条例，促进PPP模式健康发展。

(一)政府及其相关行业主管部门大力宣传PPP模式的理念和方法，建立规范统一的规范的PPP管理机制。政府要成功推广PPP，需要参与PPP项目筛选准备、招标采购、实施监督等全流程管理，在全国范围内选择基础项目进行示范，通过具体实施发现问题和解决问题，在实践中积累经验进行推广。

(二)政府主导，统一立法，较为完善的PPP法律体系推动PPP融资模式。实践证明，PPP模式的健康和成功运作离不开较为完善的PPP法律体系；首先在于法律政策体系的保障，使得PPP运作从项目设计、运行等各个环节都是由规范性的法律文件或法规作为法律保障，做到理论与实践的结合有明确的法律规范；其次，要注重与他法律法规的有效衔接，建立统一规范的PPP管理机制。

(三)政府为PPP项目担保的合法性应具有法律保障，有利于增强社会资本的投资信心，确保PPP项目的顺利推进。

(四)政府应担建设规范的评估论证体系，政府可以委托专门的第三方机构进行物有所值评价工作，加强对PPP项目评估论证的可信度，增强社会投资者参与PPP项目的信心。

(五)政府对PPP项目的监管应遵循透明度原则，监管部门应建立严格的事后惩罚机制，将违法违规的社会资本方、相关当事人以及政府官员向社会公布，防止权力滥用。

(六)政府和社会资本合作期限应当根据行业特点，所提供公共产品、服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，一般不应少于25年，保证政府和社会资本合作的顺利进行。

在当前市场经济背景下，为了更好的推进PPP融资模式的发展，我们必须处理好政府在PPP模式中的定位，更好的推进社会主义建设。

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