试论构建乡村治理新体系背景下的村规民约与国家法的融合

张阳阳

湖南工业大学法学院，湖南 株洲 412000

村规民约和国家法是现代中国进行乡村治理的有效方法。但是，作为介于德治和法治之间具有“准法”性质的村规民约与法治的国家法在乡村治理的实践中经常出现冲突。比如以社会关注较多的“外嫁女”维权为例，我国《农村土地承包法》第三十条明文规定，“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。因此在法律层面，外嫁女仍然可以具有集体身份资格获得相应权益。但是，实践中妇女因外嫁、离婚或丧偶改嫁后失去土地承包的权利，以及宅基地划分、农村集体土地征用补偿款分配和农村集体经济收益分配等权利。很多情况都是村民(代表)会议通过制定村规民约“合理”地将少数村民的利益排除在外，更有甚者，直接将村民“请出”村集体利益分配成员的队伍。实践中，与国家法律相冲突的村规民约很多，最根本的问题就在于我国现行法律缺乏对村规民约合法性审查的细则规定，我国《村民委员会组织法》第27条仅规定村规民约制定以后，应当向乡镇政府备案，但怎样备案，向哪个具体部门备案并没有明确的指示，这些漏洞对乡村治理构成了一定的冲击。

一、村规民约

村规民约是村民群众依据党的方针政策和国家法律法规，结合本村实际情况，为保障村民利益制定的约束村民行为的一种治理方式。村规民约早在村落形成以后，就有其雏形显现，中国千千万万的村庄，为了保护每位村民的利益以及村庄的安定，都制定了自己的村规民约。也可以说，中国自古以来就有以村规民约治村的历史，并且由于中国是一个人情社会，受“礼”治之影响，村规民约作为一种社会规范，主要依靠村民群众内心的道德感、羞耻感、好面子心理得以持久存在，由此得出，村规民约带给亿亿万万的中国村民群众的影响是巨大的。时至今日，很多自治村仍然靠着群众舆论压力使得村规民约得以继续实行。但是，古代的村规民约，由于法治意识的欠缺以及宗族势力的影响，内容大多是村庄安定以及公益事项方面。现代社会的村规民约是“民主”自治的体现，由村委会草拟村民会议表决通过，其不仅有风俗习惯的传承，还有法律法规的渗入。

二、国家法

国家法是指国家所制定的规范性法律文件。它与“民间法”及“习惯法”是相对而言的。国家法有广义和狭义之分，国家法在广义上指具有宪法性质和国家性质的法律；狭义的国家法是指包括一切有关政治制度、经济制度、文化制度、社会制度等涉及到国家生活各个方面的根本大法。国家法作为一种普遍有效的社会规范，和其他的社会规范如道德、宗教等存在着很多不同之处。主要由以下几个方面：第一，国家法是由国家制定或者认可的，其适用和遵守要依靠国家强制力的保证。第二，我国的现行法律一般都是以成文的形式体现，成为具体的法律条文。第三，法律规范是一般行为规则。它所针对的不是个别的、特定的事或人，而是适用于大量同类的事或人；而且其不是仅适用一次就失去效力，而是可反复适用的一般规则。

三、乡村治理

乡村治理，是指特定乡村社会中的人们运用村庄的集体权力对村内事务进行管理与改善以期符合新时期中国特色社会主义新农村的称号，促使和谐乡村的建设。从20世纪80年代开始，我国的乡村治理都是按照村民自治的方式进行。不得不说，村民自治对于我国乡村的发展作出了很大的贡献，与此同时我们也要认识到，在现代化新农村的崛起过程中，市场经济的变化以及政策的支持，使得农村村民逐渐呈现出外流的趋势，“空巢”现象较为普遍。村民自治也产生了新的问题，即“权利冲突”，尤其是村民与基层政府之间的外部冲突，征地拆迁纠纷、土地承包经营纠纷的大量出现，信访、群体性事件的日益增多，农民由于自身权利义务的不对等而引发对社会公平的强烈诉求。然而，自十八届三中全会提出推进法治中国的建设目标以后，新的乡村治理模式也在孕育而生。但也正如许多学者所说，国家法在任何时期、任何社会里都不是唯一和全部的法律，无论其作用多么重要，它们只是整个法律系统的一部分，在国家法之外，还有各种各样其他类型的规则，它们不但填补国家法的漏洞，甚至有些比国家法更贴近生活。村规民约就是适合中国农村特色的社会规范。

在深受中国传统文化影响的乡村社会，又要时刻保持依法治村的意识，因此，十九大报告中提出的乡村振兴战略就涉及到要建立自治、法治、德治三治相结合的乡村治理体系，在这样的背景下，乡村社会基于地方不同情况制定的村规民约，就存在着与国家法律怎样融合的问题。不仅要盘活村民自治实施以来乡村积淀的现代治理资源，又要毫不动摇地坚持依法治村的底线思维，本文主要从以下三个方面进行完善，第一必须要规范村规民约，从村规民约的制定到备案审查都需要规范。第二就是借鉴村规民约中行之有效的具有普遍效力的法治资源，使其上升到国家法层面。第三，要提高村民的法治素养，坚持普法下乡，进行法治宣传，使村民树立法律意识，自觉遵守法律。

四、村规民约与国家法融合的几点建议

(一)规范村规民约

首先，在村规民约的制定主体方面，我国《村民委员会组织法》第20条规定，只有村民会议才有资格制定、修改村规民约。因此，实践中要严禁村干部以及乡镇政府以指导的名义插手村规民约的制定。其次，程序要合法。村规民约在制定前应召集村小组代表进行宣传，尽量使得每位村民都能参与其中，进行民主讨论，再由村民委员会综合村民的意见拟定出草案，报村民会议表决；表决通过后，村民会议也要遵照法律的规定，报所在乡镇备案，而乡镇政府也应组建备案审查小组，对村规民约进行审查，备案审查小组可责令村民会议剔除不符合法律规定，有违公序良俗的条款，若村民会议不予修改，那就可进行司法审查。即在因违反村规民约而提起的诉讼中，法院应先审查村规民约是否违法，对于符合法律规定的村规民约可以直接审理认定其效力，对于不合法的村规民约，法院可以作出司法建议，由乡镇备案工作小组责令村民会议进行修改完善。修改后的村规民约须经村民会议再次表决通过。再次，村规民约的内容要贴近当地的风俗习惯，每一条应都具有可行性、可操作性。最后，由于中国乡村仍存在着文化素质较低的中老年人，村规民约规定的内容应便于理解、便于执行，做到宽严相济。

(二)借鉴村规民约中的法治资源，完善国家法律

在现代社会，国家法的主导地位是无可争议的一个事实，并且，随着市场经济的飞速发展，国家法作为维持社会秩序的上层法律，其主导地位将更加深入到每一个角落。但我们也应同时看到，“在具有五千年传统文化的中国，村规民约中往往充满了创造性的村庄特色，包含着当地农村的村务管理、精神文明建设等各个方面。”由于村规民约存在于村民的观念当中，其利用柔性的道德标准，舆论压力促使其更有效地在实践中存续。因此，立法者应当善于借鉴村规民约中合理和有效的方面，取其精华，去其糟粕，尤其注意在新时期下产生的体现村庄特点的村规民约，这些与传统的村规民约相比更具有亮点、更贴近村民生活，更具有与现代社会相融的优势，因此也更值得立法者借鉴。正如朱苏力学者所说，我们一定要抹除“乡土的就是传统的”那种落后的想法，而应该着眼于村规民约的新的进步，而这些进步也与现代社会更具有共通性和契合性。总之，将农村现有的、符合现代法治思想的条款规范纳入到法律制度中，实现村规民约与国家法的有效融合，使乡村治理达到刚柔并济的效果，实现乡村社会内部和谐发展的目标。

(三)提升村民法治素养

随着法治思想的逐渐普及，很多学者存在“法治中国”“法治城市”甚至“依法治村”的观点，但由于中国传统文化在村民思想中的根深蒂固，导致依法治村的效果并不像想象中的那么好。在实践中就表现为仍存在着少数干部没有依法定程序制定村规民约，以及部分村民由于法治意识的欠缺，不依法、依约办事现象突出，导致矛盾升级。因此，对于村民法治素养的提高，笔者有以下建议：第一，对于作为农村业务主力的村干部以及村民代表，应该定期对其进行法律课堂培训，一方面，使其更具有能力利用法律去解决村民中发生的矛盾，另一方面，作为了解各村特色的代表人，其更有资格将国家法律与村规民约融合，制定出令村民满意的村规民约草案。第二，基层政府要多开展普法宣传，组织律师、法律服务工作者定期下乡开展法律讲坛活动，并且，随着互联网的普及，基层政府工作人员要利用好微信、QQ等客户端，创建法律公众号服务平台，为更多村民答疑解惑。让村民知法、守法、用法。只有村民、政府双方共同的努力，才能更快、更好地构建自治、法治、德治“三治”结合的乡村治理体系。

[ 参 考 文 献 ]

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