多元行政纠纷解决机制的审视与完善

林翰阳

河海大学，江苏 南京 210000

行政纠纷又称行政争议，包括行政机关和相对人之间、行政机关和公务员之间以及行政机关之间发生的各种争执。当下行政纠纷的解决机制有行政复议，行政诉讼以及信访。在新型行政纠纷层出不穷的今天，法律援助实践中需要通过整合协调三种救济途径，进一步完善这三种行政纠纷解决机制，以实现对当事人权益的最大救济与保护，维护社会的公平正义。

一、当前行政纠纷的特点

随着社会矛盾日益增多，行政主体作为职能机关在行使权力时，非常容易产生了损害群众利益的矛盾纠纷，故而也引发了诸多社会矛盾。

(一)案件数量多，并呈急剧增加之势

根据最高人民法院相关统计数据显示，2015年，全国法院新收行政一审、二审和再审案件299765件，上升55.13%；审结272882件，上升51.46%。可见行政纠纷案件增加的数量是惊人的。

(二)内容涉及面广

根据最高人民法院的数据显示，2014年人民法院审结一审行政案件涉及行政管理领域主要涉及资源，城建，劳动和社会保障，计划生育，工商，公安以及其他。这些行政纠纷解决起来的难度较大。当事人很难对自己提出的诉讼请求获得充分有效的证据，因此法院在事实的认定上存在困难，所以一般只能判令当事人败诉而行政主体胜诉。

(三)双方当事人权利不对等

江苏省高院的数据显示，2002至2012年，作为被告的行政机关败诉案件仅11件，占2.45%，平均每年1件。行政审判对环境行政执法的支持监督功能严重缺失。当事人由于权利的不对等，败诉率高，在诉讼请求得不到主张之时，一般就会通过继续提起上诉或者其他途径维护权利。

二、不同行政纠纷解决制度的缺陷分析

我国传统的行政纠纷解决机制主要有三种：行政复议、行政诉讼以及信访，在性质上都属于事后制度。当前这三种行政纠纷解决制度都存在一些问题。

(一)行政复议的公正性和透明性屡遭质疑

行政复议是行政机关内部的行政争议解决途径，相对于行政诉讼而言，高效快捷，法律成本较低，应该是三种机制中最理想的行政纠纷解决渠道。但这些年行政复议的案件明显减少，相反行政诉讼案件却迅速增加。原因应该有如下几点：

1.从行政相对人角度而言，行政复议是对自己的行为做出的纠正，行政机关既是运动员又是裁判员，很难保证其公众性和合法性。长期以来由于监督体制的缺失，民众对行政机关权威性普遍不信任，使行政复议制度难以成为解决行政纠纷的有效途径。

2.从行政机关角度，首先，由于上级行政机关和下级行政机关虽然属于政治隶属关系，但同是政府职能机构，为了维护其的形象，一般不会在行政复议时做出不利的决定。新修订的《行政诉讼法》虽然能在一定程度上能够防止复议机关为避免成为被告而更倾向维持原复议决定，不愿意变更、撤销或确认原具体行政行。

但仍然不能从根本上杜绝此类现象的发生。并且，由于行政机关在做出绝大多数行政复议决定时的不公开不透明，程序上的不正当不规范难以得到有效遏制，导致黑箱操作，钱权交易行为猖獗。

3.从制度本身出发，行政复议制度的受案范围相对较小，仍然以行政执法行为为主。许多行政立法行为都没有纳入其中，比如在规范性文件损害当事人权利之时其不能通过行政复议的途径解决，这与当今行政纠纷多元化的进程不符。

(二)行政诉讼效率低下，裁决公正性难以保证

近年来，行政诉讼比往年有大幅增加。据最高院2015年的数据显示，2015全国法院每年的行政纠纷案件有近30万件。但是，全国从事行政审判的法官仅8878人。其次，在一般在行政类案件中，法院对事实的认定一般只能从政府的行政复议书上来，普通民众很难会有充分的证据来还原事实真相，因此原告败诉率相对较高，裁决的公正客观性很难保证。另外，由于行政类诉讼案件具有法定的受案范围，也在很大程度上限制了行政纠纷通过行政诉讼得以解决。

(三)社会公众对信访过度依赖，但信访制度的存在合理性遭到质疑

信访作为我国建国以来特色的权利救济机制，一直对社会矛盾的解决起重要作用。我国行政诉讼案件基本在十万件左右徘徊，但同期信访涉诉案件保守估计有两三百万件。出现这种情况的原因主要有两点：第一，民众对行政机关和法律的普遍不信任；第二，政府期盼通过这种方式最大程度解决纠纷，相较其他机制这是最为有效，节约成本的方式。信访作为一个救济途径，更多地是体现了一种人治的色彩，在立案、办案、结案等程序规定都有模糊之处，与民主法治精神相违背。

三、社会主义法治视域下行政纠纷解决机制的构建与优化

随着社会不断进步和发展，行政管理行为也在不断创新。由于上述三种行政纠纷机制都存在各自的不足，因此我们需要通过研究其各自的利与弊，趋利避害，通过整合优化，探索行政争议解决的新思路，构建多元化的行政争议解决机制。

(一)弱化信访制度，规范信访行为

笔者认为，信访体制作为一种人治色彩比较明显的法律制度。因此，当务之急是通过立法进一步规范信访制度，将其改造成为与司法相衔接的行政纠纷解决机制。十八届三中全会也明确提出要依法治理改革信访制度，建立多元化纠纷解决机制。另外，也需要提高信访服务的质量与效率，使群众的合理诉求可以及时获得传达与回应。

(二)提高行政诉讼效率，实现司法最终原则

笔者认为，法院需要不断提高司法执行力，在法律层面上发挥法院行政诉讼的法律职能。最后，针对法官人手不足的问题，应该要大力培养优秀的法学实践人才，并提升法官的薪金待遇，从而解决案件多，效率低的难题。

(三)在行政复议中引入民众参与协商

在当下，行政复议一般属于书面处理，这意味着申请人无法参与整个复议过程，更不能在复议机关审理过程中与被申请人有效地展开辩论，这不符合解决争

议行为所应当具有的两造对抗、居中裁决的基本程序构造。要解决这个问题，政府应该首先进行机构整改，将政府的行政复议机构的职权、人员进行进一步扩充，一定程度上降低高效性；将调解机制落实完善，使当事人可以在行政复议时充分有效地发表自己的意见。

(四)以行政复议前置为核心，规范整合三种解决机制

在规范和梳理好三者各自的职权范围之时，我们还需要将三者进行优化整合，用法律明确规定在何种情况下适合使用何种机制。形成以行政复议为主导，行政诉讼为保障，信访制度为补充的行政纠纷解决格局，让法律成为保护公民合法权益的最后一道屏障，提升公众对法治政府的信任，对法律权威的信任。以最终有效解决当下复杂多样的新型行政纠纷。

[ 参 考 文 献 ]

[1]郭丽萍.国家治理视域下的行政争议解决机制研究[J].法学探索，2016(2).

[2]最高人民法院.2015年全国法院审判执行情况.

[3]最高人民法院.2014全国法院审理行政和国家赔偿案件情况分析.

[4]江苏省高级人民法院.江苏法院环境资源案件审判情况的报告.

[5]周强.第十二届全国人大常委会第十七次会议法院工作报告.最高人民法院.