环境保护行政处罚的自由裁量权研究

陈兆军

南京工业大学法学院，江苏 南京 211816

一、研究依据

纵观国外对环境保护行政处罚裁量基准的研究，其中美国、德国、日本、韩国等对这方面的研究值得关注。美国行政法学者戴维维在其著作的《裁量的正义—一个初步的研究》一书中，对行政过程中存在的自由裁量权问题及其与行政公正内在关联性进行了系统的探讨。在德国，没有行政裁量基准的概念，类似的概念称作行政裁量的准则，这一准则是用来确定行政机关如何行政法定裁量权，其目的主要是确保裁量权的统一性和平等性。德国著名的法学家哈特穆特毛雷尔在书中详尽地讨论过在具体实践中存在的两种裁量行为，一种是决定裁定，即行政机关可以自由选择其是否选择某个法律规定的具体措施；另一个是选择裁量，即在法律规定的具体措施中，行政机关依据实际情况可以选择某一具体措施。当行政执法机关依照有关裁量约束的时候，对应的法律后果就是在法律规定范围之内的，因而也是合法的。在法国，裁量基准被归属于内部行政措施，被称作“指示”。另外，我国台湾地区在其《行政诉讼法》中都明确要求行政机关制定裁量基准以限制裁量权。

在国内对裁量基准开展的研究也不计其数，主要代表性论著主要有：余凌云的《行政自由裁量论》、周佑勇的《行政裁量治理研究——一种功能主义立场》、徐晨的《权力竞争控制行政裁量权的制度选择》、朱新力教授主编的《法治社会与行政裁量的基本准则研究》等等。这些学术成果主要探讨的是行政处罚裁量基准的基础性和理论性的问题，并没有穷尽行政处罚裁量基准的所有问题，在环境保护领域的执法问题中也没有带来很好的建议性的解决方案。总体上还是处于僵化的局面。

2009年，环境保护部常务会议通过了《规范环境行政处罚自由裁量权若干意见》(包含三个附件，分别是《主要环境违法行为行政处罚自由裁量权细化参考指南》、《法律、行政法规和部门规章设定的环保部门行政处罚目录》、《关于规范行驶环境监察执法自由裁量权的指导意见》)，该意见对环保部门在时间中如何恰当的行驶行政裁量权做了更深入的细化和量化。

目前我国的环境行政处罚裁量基准处于一种僵化的局面，主要有：环境处罚裁量基准的制定主体不明确、制定的标准过于原则、制定的程序未作明确、基准的范围模糊等。而这些问题的解决在于建立一个完善的环境处罚裁量基准制度。进一步思考，这一制度在实际执行中的运用，完全靠人为的选择和对接难免会出现力不从心的一面，并且如何保证每一个执法者的选择是绝对公平和公正的。因此在制度完善的前提下，新型技术的加入就显得尤为重要。

二、研究内容

主要研究如何建立行政处罚自由裁量基准的信息化平台。如何让科技佐助环保法治的建设，达到公平公正的目的。

一直以来，行政处罚自由裁量权的人为选择被大多数学者所诟病，人性的不可控，在实际的案列中也屡见不鲜。因此如何建立一种制度和如何科学、规范地行驶行政处罚的自由裁量权是个难题。它的科学化和规范化对行政相对人实现实质上的正义尤其重要。在针对解决环保部门行政处罚面临的因素复杂、程序操作困难等问题式，提出了依托数字信息平台，结合精确裁量的目的，通过思维判断与计算机运算结合的方式，建立一种“人机结合”的行政处罚自由裁量基准制度。

这一制度建设拟解决以下列举的环境保护行政处罚自由裁量存在的问题。

1、环保法涉及的面较广、处罚的方式多样化

那么执行者人工自由裁量的过程难免会有疏漏，一个健全的系统可以帮助执法者在执法过程中的遗漏问题。

2、处罚金额幅度的把控，存在难度

特别是基层环保部门，处罚金额难以把控，也是自由裁量过程中最常见的问题，金额的多少也最容易存在争议，不同执法者的判断标准也不尽相同。因此一个科学的裁量辅助系统是最公正的帮手。

3、法律、法规条款模糊不清，致使自由裁量空间过大

例如在规定中出现的“根据不同情节”、“根据所造成的危害后果”给予处罚，这种过大的空间往往会带来处罚的不公平，而数字化行政执法裁量，让处罚的过程在网络上进行，把自由裁量的过程置于阳光下。

此处仅仅列举三种拟解决的问题，在实际运用中还有更对等待解决的问题可以通过数字化网络平台解决。把环境保护的法治建设和信息化科技平台结合是将来新型社会法治建设道路的一个亮点。

三、预期研究成果

此项研究预期在江苏省内建立一个完整的环境保护行政处罚系统，形成省内所有环保部门的网格化管理制度。

在网格化管理建设的过程中，主要采用现阶段的计算机软件行业的软件定制技术，同时结合环保立法、执法人员的法治思路，共同开发研制一款用于环保行政处罚的软件。可由江苏省经济信息委员会与环保部门同时联合开发。这一软件可以适用于江苏省流域的水污染防治工作，大气污染防治工作，土壤污染防治等等领域。因为任何领域的环境处罚都存在着自由裁量的问题。

可以产生《关于水污染防治之行政处罚数字化自由裁量基准制度》、《江苏省关于土壤污染之行政处罚信息化自由裁量制度建设研究》、《环境违法事实情节与后果的量化制度研究》、《江苏省环境保护行政处罚自由裁量之人机关系处理》、《环境保护行政处罚自由裁量之系统裁量与会议裁量结合性研究》等等。

四、可行性和风险分析

此研究将通过问卷调查法、统计法、访谈、个案研究、实验法、观察法、文献研究等方法进行研究。

(一)制定调查问卷。分别制定针对行政主体及其工作人员的关于行政处罚自由裁量相关调查问卷，和针对行政相对人的调查问卷，两个方向进行调查问卷。

(二)进行统计。统计调查结果，收集基层工作人员的切实存在的困难及问题。对比两个方向的调查结果，找到两者存在的矛盾点，为后期制定解决方案打下基础。

(三)访谈。同时访谈有过被环保行政处罚经历的企业或者个人，深度挖掘行政处罚自由裁量基准存在的病灶。

(四)对代表性，或者有启发性的个案进行分析，和大众点评，收集专家意见和民意，对典型案例进行深度剖析，解析其中的存在的不合理和不规范。

(五)阅读和研究相关文献。

(六)派出专门小组，跟踪环保部门进行环境保护行政处罚的过程。观察其中难以发现的问题，从法律的角度思考制度的缺陷和未来制度的可行性。

(七)查阅相关文献资料，法律，法规等，和国外现有的制度体系，进行对比和借鉴。

(八)结合现有的资料，和社会现状，因地制宜，设计制度体系。

(九)将拟定的制度嵌入最到新的计算机软件中，其中软件的设计应该由技术人员和法律制度研究人员共同完成。

(十)对软件进行小组实验，再进一步扩大到小范围实验，结合效果和问题不断进行改进。最后达到普及全省的程度。

这种通过系统软件实现全省环境保护行政处罚自由裁量基准的网格化管理制度，将会有效地和直接地解决环保法律法规中自由裁量权不易定量掌握，裁量幅度“两级分化”，让情节和后果相当。

自由裁量之所以需要一个基准，就是因为人本身的行事需要一个标准，正如社会需要道德保准一样。而这个基准的拿捏，需要合理和规范化。如何避免处罚过程中的不公平和不透明，机器的统一裁量是最好的应对方法。

同时，这样的机器制度也会存在一定的局限性。这种嵌入“裁量公式”的软件是否会过于机械。行政自由裁量权的公式化，也有可能会抹杀行政机关工作人员的主观能动性，阻碍人性化的实施手段。这种机械化的行政处罚裁量也需要避免裁量权的过于狭窄，考虑如何避免行政机关失去主动性。

那么在数字化行政处罚裁量基准制度的应用中，可以考虑“机制”和“人治”相结合的方法。建立公开网络平台，让公众进入监督，同时可以在平台上提供合理用的建议，以网络会议的方式在第三方平台上协商出最合理的处罚决定。

[ 参 考 文 献 ]

[1]徐天强.行政处罚案例评析[J].复旦大学学报，2009(5).

[2]王贵松.行政裁量：羁束与自由的迷思[J].行政法学研究，2008(4).