行政协议与相关概念的辨析

严懿忞 牛梦琦

新疆大学法学院，新疆 乌鲁木齐 830046

一、行政协议概述

区域经济一体化的发展推动了区域政府合作，但区域政府合作会遇到涉及产业转型升级、基础设施建设、环境生态保护等方面的问题，这些问题需要多地的协作方能解决，因此在我国沿海地区，率先试点采用行政协议这一新兴管理模式。我国关于行政协议的规定源于2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》和2015年实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》。但法律对行政协议的规定把行政协议与行政合同的概念等同①，使得在探讨相关理论问题时缺少统一的立足点。是以，清晰阐述行政协议与相关概念之间的关系尤为必要。

二、行政协议与相关概念的辨析

(一)行政协议与公法契约

公法契约是以发生公法上的效果为目的，使双方当事人间相反的意思表示达到一致而成立的公法行为。公法契约包含：国际法契约、宪法契约、民法契约、刑法契约和行政契约。由此可知，行政协议和公法契约并不是同一层次的概念，公法契约与行政协议属于一种包含关系。公法契约在内涵和外延上都要广于行政协议。行政协议签订的目的就在于处理跨区域的公共事务，是为了提高国家行政权力运转的效率。因此，在实现目的上，二者既具有一致性，又存在一种包含关系。

(二)行政协议与行政契约

行政契约可根据双方当事人的地位对等与否分为对等性行政契约和非对等性行政契约②。行政契约的形式标准是一方当事人必须是行政主体，其实质标准是行政主体行使行政权来实现国家行政管理，维护社会公共利益的需要。由此可知，行政契约是行政机关运用行政权力与行政相对人签订的契约。双方地位是不对等的，行政主体享有行政优益权。行政协议则是在地方政府间签订的，在地位上签订的双方是平等的，任何一方都不享有特权。故行政协议应属于对等性行政契约。

(三)行政协议与行政合同

行政协议是行政契约体系下的一个子概念，它属于对等性行政契约。这一定性与行政合同正好相反，行政合同是行政主体与行政相对人签订的契约。它们之间有共同之处：在实现目的上，二者都是基于服务与合作的新行政理念而产生的柔性行政方式；在主体资格上，缔结当事方中都存在行政主体；在行为成立上，都要求双方达成合意。但它们之间也存在明显差异：一是前者签订双方都是行政主体，而后者签订双方是行政主体与行政相对人；二是前者涉及的是有关促进区域政府的合作，而后者并不涉及此方面，所以前者在主体的资格认定、协议的内容、法律责任的承担等方面都不同于行政合同③。

(四)行政协议与抽象行政行为

若将行政协议按照抽象行政行为与具体行政行为的分类来划分，并不利于行政协议的司法救济。因为行政协议在适用对象上并不必然具有普遍性。行政协议具备公法性和合同性双重属性，故它应满足合同相对性的特点，其内容应仅对签订双方发生拘束力。只有涉及第三方权益时，其效力才能突破相对性限制。因此，很难界定其是抽象行政行为还是具体行政行为。此外围绕可诉性构建行政行为取代具体行政行为已成必然。广义型观点主张将双方行为与单方行为、强制性行为与非强制性行为、内部行为与外部行为都纳入行政行为的范畴④。笔者认为该主张有利于应对行政行为多样化的现状。行政协议作为地方政府运用行政权进行公共管理的一种新模式，它理应属于行政行为。采用广义型观点将使行政协议摆脱无法进行司法救济的窘境。

三、行政协议的发展方向

综上所述，本文认为理想的行政协议概念应限缩解释为地方政府间签订的契约。厘清行政协议与相关概念的关系的目的在于更好的明晰行政协议的法律属性。行政协议是实现政府间平等合作的一种模式，也是政府参与市场监管协调的一种手段。保障行政协议的合法高效运行，有利于发挥政府的制度导向作用，使之作为一只“看的见的手”能与市场这只“看不见的手”形成合力，共同推进社会主义市场经济的健康发展。

[ 注 释 ]

①郑秀丽.行政契约、行政合同与行政协议的概念辨析[J].中国社会科学报，2017-7-26.

②余凌云.行政契约论(二版)[M].北京：中国人民大学出版社，2006.61.

③何渊.区域性行政协议研究[M].北京：法律出版社，2009.33.

④杨海坤，马迅.中国行政法发展的理论、制度和道路[M].北京：中国人事出版社，2015：55-57.

[ 参 考 文 献 ]

[1]何渊.区域性行政协议研究[M].北京：法律出版社，2009.

[2]余凌云.行政契约论[M].北京：中国人民大学出版社，2006.

[3]姜明安.行政法与行政诉讼法学[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，2005.

[4]郑秀丽.行政契约、行政合同与行政协议的概念辨析[J].中国社会科学报，2017(05)：1-2.