建设系统业务档案规范化管理的策略探析

魏 虹/杭州市城建档案馆

《城市建设档案管理规定》（以下简称《规定》）所称的建设系统业务档案，是指建设系统各专业管理部门在履行法律法规授予的行政职能过程中形成的业务管理和业务技术档案，如工程开工前形成的施工许可审批档案、工程招投标过程中形成的招投标档案、工程竣工后形成的工程竣工备案档案等，它们是政府相关部门在工程建设管理中形成的、与工程建设密切相关的档案，是城建档案馆重点管理的档案种类之一。经过多年的工作实践，笔者认为建设系统业务档案管理在法规和标准建设等方面还存在一些问题，距标准化管理尚有差距，因此有必要对业务档案规范化管理作进一步探讨。

1 建设系统业务档案管理现状

一是业务档案来源不确定，影响档案分类。《规定》第五条指出，建设系统各专业管理部门包括城市规划、勘测、设计、施工、监理、园林、风景名胜、环卫、市政、公用、房地产管理、人防等，这些管理部门是2001年《规定》发布时的建设系统单位。10多年来，建设系统单位划分已作多次调整，如2002年，杭州市园林文物局从建设系统调整到旅游系统。根据国家档案馆《中国档案分类法》中的划分标准，L类为商业、旅游业、服务业，R类为城乡建设、建筑业。因此，市园林文物局的业务档案类别随着所属系统的调整从R类变成L类，这样的变化偏离了档案“分类稳定性”的原则，直接影响档案利用的功效。

二是业务档案移交时间不明确，影响档案及时归档。《规定》第十条要求，业务档案在本单位保管使用1—5年后应向城建档案馆移交，但宽泛的移交时间段不利于档案管理。例如，某建筑工程第一年取得工程规划许可，经过3年建设，于第五年通过竣工规划验收。若工程规划许可档案在本单位存放1年即第二年移交，竣工规划验收档案在本单位存放5年即第十年移交，两项业务档案移交的最长间隔时间长达8年，这明显不利于同一建设工程档案的成套性管理，同时由于移交时间不确定导致档案是否进馆不明确，影响了档案的查阅利用。

三是收集范围、保管期限不明确，影响档案进馆质量。据笔者了解，目前业务档案的收集范围基本由业务档案产生单位制定，收集范围设置过宽、重复收集、应收未收的情况时有发生。在设定业务档案保管期限时，往往与本单位的文书档案一样设定为30年、10年。事实上，作为城建档案的一部分，业务档案的保管期限应该与工程档案相一致，为“永久”或“长期”。

四是业务档案进馆后对外利用责任不清晰，影响档案作用发挥。据了解，在本单位保管期间，为了信息公开而查阅业务档案一般由档案产生单位负责。但进馆的业务档案涉及信息公开的内容，能否对外提供利用是目前档案工作中的一大问题。

2 实现业务档案规范管理的探讨

在不断规范工程建设管理的新形势下，业务档案作为工程建设管理的依据和凭证，其重要性日益凸显，同时随着《政府信息公开条例》的实施，公民、法人和社会组织了解和查阅工程建设管理信息的意向也越来越强烈。因此，业务档案管理的规范性愈显重要。

其一，要围绕基本建设程序确定业务档案形成者。如前所述，业务档案是城建档案的一部分，其内容来源于工程建设管理实践。从档案分类原则考虑，档案形成者应摒弃建设系统的概念，不应仅局限于建设系统单位，还应包括与建设工程有关的非建设系统单位，比如发展和改革、建设、国土资源、规划、环保、气象、消防等多个部门。只有全面覆盖涉及工程建设管理的业务档案形成者，才能保证业务档案齐全和完整。

其二，要明确业务档案移交时间点。业务档案的形成涉及多家单位，形成时间跨越工程建设周期。因此，要规范业务档案管理，应明确各形成单位向城建档案馆归档的时间。一般情况下，业务档案自形成起在本单位保管2年后移交比较合理。一方面在2年内单位内部利用档案的频率较高，存放于本单位更加便捷，另一方面业务档案整理也需要一定的时间。另外，建设部门在修订相关档案管理规定时，对不按时移交业务档案的行为应设定相应的罚则，以提高业务档案归档及时率。

其三，要依法确定业务档案收集范围。每项业务档案的收集范围一般包含两部分内容：一是单位或个人在申请办理事项时提交的申报材料，二是管理部门在受理事项过程中形成的文件材料。这里有两方面的问题值得考虑：一是收集范围应根据法律规定设定，不能随意扩大或缩小，但规定发生变化时，收集范围需做相应调整；二是目前一些地方还未实现同一工程同一“窗口”集中受理申报材料，如规划许可证等文件（复印件）需要提交给不同的管理部门办理审批事项。这些业务档案在移交城建档案馆后将出现很多重复文件，不仅加重库房保管压力，还增加了管理成本。对此，各管理部门形成的业务档案收集范围应经过本单位档案人员的审核。城建档案馆应根据业务档案收集范围设定进馆范围，开展业务档案进馆鉴定工作，将重复的文件材料剔除。

其四，要科学设定业务档案类别及保管期限。按照《城市建设档案分类大纲》，城建档案分大类、属类和小类三类，其中建设工程业务档案“大类”为城市建筑管理类，用“D”表示，“属类”为建筑管理类，用“3”表示，“小类”按照办理事项设立，用1、2、3等表示。如，城建档案馆保管的施工许可审批业务档案小类为“3”，其档号为D-3-3；工程竣工备案业务档案小类为“4”，其档号为D-3-4。

具体分类方式一般如下：“年度—办理事项—产生单位”、“办理事项—年度—产生单位”和“产生单位—年度—办理事项”。究竟采取哪种方式？笔者更倾向于“年度—办理事项—产生单位”分类法，即将业务档案先按年度分开，然后每个年度再按办理事项分开，之后再按档案产生单位分开。因为将年度作为分类首层是人们普遍的工作习惯，而办理事项及产生单位具有不确定性，它会随着审批制度及机构改革而发生变化。

建设工程业务档案的保管期限应参照《城市建设档案保管期限表》规定执行，这里就不再展开讨论。

其五，要正确处理业务档案信息公开与档案利用的关系。业务档案作为政府信息在本单位保管期间应依照《政府信息公开条例》规定给予公开，移交城建档案馆后，作为城建档案的组成部分该如何对外提供利用？一方面根据《政府信息公开条例》规定，国家综合档案馆是政府信息公开的场所，城建档案馆作为专业档案馆并不具备信息公开的职能，因此不能公开业务档案信息；另一方面业务档案接收进馆后应遵循档案利用的规定，根据档案法规定，档案一般应自形成之日起满30年向社会开放，如此必将造成同一档案进馆前可以公开，进馆后必须封存的尴尬局面。

那么，现阶段业务档案究竟应该开放还是封存呢？笔者认为《政府信息公开条例》的实施，体现了公众对阳光政府信息公开的诉求，在当前以服务民生为主题的大环境下，应该以信息公开为优先。因为这类档案大多关系到广大人民群众住房、出行等切身利益，是公众非常需要的档案，也是维护社会稳定的重要材料。

3 进一步加强业务档案规范管理的几点建议

第一，完善业务档案管理法规建设。良好的顶层设计是业务工作开展的基础，虽然2001年出台的《规定》对规范业务档案管理起到了较好的作用，但经过10多年的实践，笔者认为还是存在需要进一步完善的地方。例如，《规定》应明确业务档案形成主体以及业务档案收集范围审核的责任人；应规范业务档案归档时间以及增加对不按规定归档行为的罚则；应明确规定业务档案的利用原则等。当然，如能适时出台法规层级更高的文件，业务档案的管理水平将会大幅度提高。

第二，加强政府信息公开和档案利用工作研究。业务档案既有政府信息的属性，又有档案的属性。因此，要正确处理好“公开”与“保密”的关系，遵守档案法、保密法、《政府信息公开条例》等法律法规基本框架。当前应尽快修订和完善相关法律规定，保证法律层面的统一。与此同时，城建档案管理亟需注入一些新的理念和活力，加强信息资源的开发利用与政务信息公开的课题研究，为城建档案可持续发展提供支持与保障。

第三，构建业务档案信息共享机制。加强城建档案馆与业务档案产生单位的沟通联系，加强业务档案的监督管理和业务指导，开发适应业务档案管理的信息系统，逐步构建以城建档案馆为中心，以各业务档案产生单位为节点的业务档案信息网络，搭建档案馆信息资源利用与政务信息公开共享平台，实现城建档案工作的全面提升。