农村基础设施投入文献综述研究

彭龙胜

【摘 要】农村基础设施是推进农业农村发展、实现乡村振兴战略中最具基础性的一环。很多学者对我国农村基础设施投入进行了深入研究，并取得了一定成果。这些文献集中反映出农村基础设施投入存在投入机制不完善、地区不平衡差距明显、投融资体制不健全三个方面的问题；同时学者们针对这些问题提供了诸如完善优化机制、缩小不平衡差距和创新投融资体制等方面的对策。但已有的文献存在研究层次的缺失和对策建议的宽泛化问题，进一步拓宽研究视角和加强具体化对策探索是今后研究的主要方向。

【关键词】农村基础设施；城乡二元 ；投融资；文献综述

农村基础设施通常是指为农村生产、农民生活、社会发展提供基本设施和服务的总称，它在农业农村发展过程中起基础性作用。完善农村基础设施的投入对推进城乡一体化、建设社会主义新农村、实现乡村振兴战略具有重大意义。目前国内学者有关研究主要聚焦于农村基础设施投入的投入机制、不平衡和投融资方面，这三个方面衍射出许多出现状问题、对策建议的研究成果。但已有的文献在研究的层次上还存在一定的缺失，所提出的建议和对策在具体实践中还需要进一步的细化和具体化。本文在文献综述的基础上，试图以如下思路来探讨农村基础设施投入的有关问题：第二部分梳理和总结目前我国农村基础设施投入的现状与问题，第三部分归纳相關的对策与建议，最后一部分通过对综述的分析与思考提出已有研究的不足和未来研究的可能发展的方向。

1 农村基础设施投入的现状与问题

1.1 投入机制不完善

首先，政策变迁的影响。建国初期国家实行工业优先发展的战略一直影响着农村发展，农村基础设施很大程度上受到政策惯性的制约。孙开（2005）提出建国初期，国家通过一系列优先发展工业的倾斜政策，以农业税和工农业产品的不等价交换（剪刀差）等方式实现了农业剩余向工业和城镇的大规模转移，逐渐形成了城乡二元的社会经济结构。马子红（2009）指出在城乡二元化的投入体制下，农村基础实施投入存在供给总量不足，缺乏效率的问题，这些问题导致农村基础设施难以满足农村经济社会的发展。李志军（2010）提出建国后实行的“重城轻乡”、“重农轻工”的发展战略削弱了农村发展的自我积累能力和公共产品供给的自有资金来源，改革开放以来虽然国家加大了对农村基础设施的投入力度，但是由于历史欠账较多、基础差、底子薄，目前农村公共基础设施供给能力还远远不能满足广大农民生产生活和小康建设的需要。

其次，各级政府权责分工不清。刘明慧（2005）指出，自从分税制改革以来，中央政府与地方政府在农村基础设施投资上存在一定的权责模糊问题，这一问题的解决有待相关的法律法规来规范。马子红（2009）进一步指出，由于各级政府的职责缺乏明确的界定，造成了政府职责不清，事权与财权不一致，主要体现在乡镇政府权责失衡上。乡镇政府由于分税制改革财权大幅缩减，而其所拥有的事权却没有明显减少，导致其在农村基础设施投入处于尴尬的困境。

再次，决策程序开放程度低。农民很难有机会进入到决策程序中表达自己的需求意见，决策往往没有充分体现农民的需求。张秀莲（2012）指出农村基础设施投入长期实行的是“自上而下”的决策体制，而“自下而上”的决策体制尚未构建。农民虽然能够通过 “一事一议”制度表达自己部分需求，但对于较大的基础设施建设，农民尚没有有效的渠道来参与到决策程序中，这种决策体制导致农村基础设施投入中存在很多不充分不合理的地方。

1.2 地区不平衡差距明显

首先，关于农村基础设施投入的不平衡现状。张开华（2010）指出我国农村基础设施投入的区域不平衡主要体现在西部地区基础设施供给水平低于东部、各地区内部供给状况存在较大差异两个方面。李志军（2010）利用基础设施建设不平衡指数模型，对中国各地区的农村基础和设施建设水平相对于村庄人口、村庄面积、地区生产总值、社会固定总资产和农村固定资产投资等因素之间的不平衡进行分析，发现中国农村生活性基础设施建设的整体水平偏低，农村基础设施建设地区差异较大。张秀莲（2012）通过实证研究方法从各地区乡村人口、农用地面积、第一产业产值、全社会固定资产投资、地方财政收入和地方财政支出分析，发现我国农村基础设施投入在上述六个方面存在投入不足和不平衡的缺陷，总体表现为东部地区相对超前，中西部地区滞后且西部地区滞后较多。

其次，关于农村基础设施投入不平衡的内在关系。张秀莲（2012）通过对我国东、中、西部地区农村固定投资总额及人均额投资主体、投资方向及其农民投资需求四个方面的实证分析，发现其存在如下关系：

（1）农村基础设施发展水平和农村经济发展呈现显著的正相关关系，农村基础设施水平同经济发展水平一样呈现从东向西逐渐递减的状态。

（2）由于地方政府财力不同，各地区农村基础设施主体构成存在明显差异，农户投资在东部经济发达地区占比远远高于中西部不发达地区。

1.3 投融资体制不够健全

首先，财政投入不足。这种不足体现在两个方面，一是相对于其他类型财政支出，农村和农业的支出比重在国家财政支出中只占有较小的比重。孙开（2005）回顾了建国以来农村基础设施建设的发展状况，发现国家对于农村基础设施投入的财政政策虽经过数次调整，但并没有实质性的转变，国家财政支农比重主要呈现下降趋势，农村基础设施财政投入严重不足；二是我国的农村农业财政支出远远落后于世界其他发达国家，张开华（2010）通过相关数据分析指出我国农村基础设施的投入水平远低于其他工业化国家。

其次，财政投资结构不合理。张开华（2010）指出我国农村基础设施在投资层面上存在重大设施、轻小设施，忽略社会事业及精神享受方面基础设施的倾向。陈帼婷（2013）指出我国农村生产性基础设施的财政支出比重高于非生产性基础设施。

再次，融资渠道单一。张开华（2010）指出农村基础设施建设投资仍以中央政府为主，地方政府投入严重不足，地方政府资金配套往往不能到位。王翔（2013）提出我国农村基础设施建设的所需资金多数是由农村集体及农户自主承担，政府投入、外资及金融机构贷款比例较小。endprint

2 农村基础设施投入的对策与思考

2.1 优化投入机制

首先，优化决策机制。马子红（2009）提出要继续完善“一事一议”制度，充分发挥村民大会和村民代表大会的作用，建立农村基础设施的需求表达机制。张秀莲（2012）提出要构建“自下而上”和“自上而下”相结合的农村基础设施投入决策机制，既要鼓励农民参与到农村基础设施投入决策中来，又要保留政府在农村基础设施投资的部分决策权，最终形成政府与农民共同参与的决策机制。

其次，改进财政机制。黄世勇（2008）提出要依据各类公共产品的层次和受益范围，合理明确地划分各级政府的事权，在此基础上，赋予各级政府相应的财力。马子红（2009）也提出要以事权定财权，明确界定中央政府与地方政府提供基础设施的责任和范围。

再次，协调投入主体之间的关系。王翔（2013）提出首先要理顺政府与市场的关系，政府负责提供纯公共物品性质的基础设施，准公共物品性质的基础设施由多元主体提供，避免农民成为农村基础设施的主要承担者；其次要理顺中央政府和地方政府之间的关系，在经济发展水平较高的地区，中小型基础设施以地方投入为主，在经济相对落后的地区，基础设施投入以中央在政府为主。

2.2 缩小不平衡差距

首先，对农村基础设施分类。李志军（2010）从区域范围的视角将将農村基础设施划分为跨区域的基础设施建设（包括跨省、市、县、乡）和农村村庄范围内的基础设施两类，提出国家要根据不同类型、不同属性的基础建设制定科学的建设、养护等运营管理方案。张婷（2014）提出对农村基础设施的“盈利程度”（或“公共程度”）进行划分，以准确界定政府与市场各自职责范围，在此基础上实现有效的农村基础设施投入。

其次，调整财政分配比重。国家应根据不同地区的经济水平地方政府财政状况，制定不同的财政分配指标。孙开（2005）提出要合理安排基建资金投向，改进支农基建资金的管理方式。张秀莲（2012）提出要继续加大对经济水平和财力有限的中西部地区农村的投入，中央财政应该增强对中西部地区财政转移支付的力度。

2.3 创新投融资体制

首先，政府积极引导投资。孙开（2005）提出通过税收优惠政策来鼓励和引导社会各种投资主体将更多的社会资源投入到农村基础设施建设中。黄世勇（2008）提出通过放宽市场准入、制定优惠政策、完善农村基础设施产权改革、根据项目不同多种方式融资来吸引社会资本，使农村基础设施投入充分利用社会资本。

其次，创新融资和运营模式。王翔（2013）指出鉴于我国资本市场发育及行政管理水平，对于具有很强社会性的农村基础设施，应该采取BOT模式，由地方政府或项目管理部门提供的特许协议作为融资基础，企业作为投资方和经营方安排融资、建设、经营和维护。在运营模式上，采用PPP（Public Private Partnership）模式，实行业务分离，采取市场竞争和变通竞争经营相结合，使公共机构和私人企业机构明确各自的权利和义务，共同出资经营、共担风险、共享利益。

再次，完善相关法律法规。健全的法规有利于规范农村基础设施投入的各个环节，理清各个主体之间相应的权力和责任，预防投入中可能出现的盲目决策、推诿扯皮、寻租等不良行为。国务院办公厅2105年出台的关于“创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见”中提到：”完善农村基础设施投融资相关法律法规，依法保护投资者合法权益，维护公平有序的市场投资环境，为创新农村基础设施投融资体制创造条件。”

3 综述研究的思考与发展

综上所述，我国学者对农村基础设施投入的现状与问题进行了广泛地研究，取得了丰富的成果，这些成果有助于我们对农村基础设施投入产生更加全面深入地认识。其中有关的对策和建议，为今后的农村基础设施投入提供了具有建设性的意见和方向性的指导。

但是现有的研究还存在一定的局限性，许多方面打的研究需要进一步深入。首先是研究的层次尚需拓宽。根据前文综述可以发现，目前国内学者对于农村基础上设施投入的研究集中在投入机制、不平衡和投融资三个层面上。而基础设施投入是一个复杂的有机体，其中关于决策、财政、权责程序立法方面研究尚处空白；关于价值选择层面（如公平效率）研究还待发掘；关于投入时效性方面仍需探讨。

其次是缺少细化的建议和策略。现有的文献针对提高和优化农村基础设施投入方面提供了不少具有多维度多样性的建议和意见，但其中大多都停留在宏观层面，更多的体现的是方针性和方向性，现实操作性和技术性不强，在实践中还需要更多具体的细化的策略。

【参考文献】

[1]孙开，田雷.农村基础设施建设与财政投入研究[J].经济研究参考，2005（18）.

[2]马子红.新农村基础设施建设的投入机制研究[J].农村经济，2009（9）.

[3]李志军，刘海燕，刘继生.中国农村基础设施建设投入不平衡性研究[J].地理科学，2010，30（6）.

[4]刘明慧，曾艳芳.完善农村基础设施财政投入机制[J].中国财政，2005（7）.

[5]张秀莲，王凯.我国农村基础设施投入的地区不平衡性研究[J].经济体制改革，2012（6）.

[6]张开华，万敏.加大农村基础设施建设投入力度研究[J].科技进步与对策，2010，27（16）.

[7]张秀莲，王凯.我国农村基础设施投入区域差异分析[J].财经科学，2012（3）.

[8]陈帼婷.农村基础设施建设财政投入问题分析及对策[J].知识经济经济，2015（11）.

[9]王翔.论农村基础设施投入主体与融资运营模式的创新[J].中州学刊.2013（2）.

[10]王翔.城乡一体化背景下的农村基础设施问题研究[J].中共福建省委党校学报，2013（2）.

[11]黄世勇，刘家凯，黄乳焜.广西农村基础设施投入机制创新研究[J].经济研究参考，2008（41）.

[12]张婷.西部农村基础设施建设中的财政投入研究[J].经济研究导刊，2014（3）.

[13]创新投融资体制机制加大建设和管护投入全面补齐农村基础设施建设短板——国家发展改革委有关负责人就《国务院办公厅关于创新农村基础设施投融资体制机制的指导意见》[J].答记者问2017（5）.endprint