镇管社区体制下的治理模式及其成效研究

董袁军

【摘要】随着大都市城市化进程的快速推进，中心城区大量人口导入城郊地区，新型城市社区管理和公共服务面临巨大的挑战。在“小政府，大社会”的体制改革思路下，“镇管社区”正是为了应对城郊人口结构多元化，居民需求多样化、公共服务跟不上等问题而形成的一种新型基层治理体制。经过多年的探索，“镇管社区”在实践中产生了具有地方特色的治理模式。基于对嘉定马陆镇地实地调研，对其模式及成效进行了评估，发现不仅提高了管理效率，也满足了居民的公共服务需求，给基层治理提供了新的范式。

【关键词】城郊地区 镇管社区 治理模式 马陆镇

引言

改革开放以来，我国以经济建设为中心的路线取得了举世瞩目的成就，经济发展的同时，也促进了社会的进步和变迁，随着改革开放的不断深化，我国社会也进入了一个发展的关键期和矛盾的凸显期。一方面，经济和社会的持续发展需要一个稳定的社会环境；另一方面，社会矛盾的复杂化，社会需求的多样化，又对我国的传统社会管理模式提出了现实的挑战。因此，对于社会管理模式的转变和创新需要未雨绸缪。

一、快速城市化背景下的“镇管社区”生成逻辑

随着郊区城市化的进程快速推进，郊区常住人口规模和机构及其空间布局发生了重大变化，大规模动迁安置和人口短时间内的急剧增加，也给镇政府的社会管理和公共服务带来压力。这种压力一方面来源于人口结构的转变和居民需求的多元化。原来以大量农村人口为主的结构转变为城市居民、动迁居民、外省市人口、境外人口和部分农民共同组成，人口来源的不同，使得公共理念、公共意识、群体利益等方面的差异性凸显，给社会管理带来了难题。另一方面，传统的城乡二元分治格局难以应对公共服务需求的激增。在镇域面积扩大、人口增加的同时，再加上商品房开发、安置房和动迁基地建设等城市化进程的加快，形成了多个大型居住社区。在这种新形势下，政府传统的管理职能和体制也难以适应和匹配出现的新问题和需求。可以说，“镇管社区”治理模式是在原有镇——村行政体制和快速城市化背景下社区管理难题挑战中相互妥协的产物，为应对这种城市化快速扩张所带来的各种管理问题，而摸索出的一套新型的社会管理方案。

二、镇管社区的四种模式

城镇化进程的加快，大量人口涌入城镇，镇属社区的数量也不断增多，给镇政府带来了诸多社会管理问题，各地地方政府对镇管社区的模式进行了积极探索，上海经过多年的探索，构建了一条既不同于“撤镇建街”“强镇扩权”的模式，截至目前，上海市的镇管社区基本上形成了以下四种模式：在镇与居委会之间增加社区中心建制的模式，在每个区域分别建立社区中心，社区中心是集党务、政务、服务为一体的综合性组织，通过参与协商机制形成了上下联动、政社联合的管理机制；镇与社区管理中心之间增加街道办事处或社区办事处的模式。具体来说，“街道办事处”或“社区办事处”不是镇政府的下属层级单位，只是片区化管理社区居委会的枢纽型机构，没有内设科室，主要职责是信息收集和上传下达；在镇与居委会之间建立社区管理工作机构的模式，在镇党委、政府与社区居委会之间设立社区管理工作机构，负责统筹社区建设与管理工作。社区管理工作机构实行社区事务管理中心、居民区党委、社区管理办公室“三块牌子、一套班子”合署办公，共同承担社区党建、社区建设、社区管理、社区服务等方面的综合协调职能；在镇与社区管理工作机构之间建立镇社会建设工作领导小组的模式，在机构设置方面，成立镇社会建设工作领导小组，领导辖区内的社会建设工作，领导小组办公室设在镇社区管理办公室。

以上是四种模式是当前各区探索出的具有地方特色的社区治理模式，对比分析我们发现四种模式在顶层设计理念的指引下，由传统的线性自上而下的社会管理模式向扁平化的管理结构转变，纵向联动，横向互动，积极引导社会力量参与社区管理建设工作。四种模式虽然在组织架构设计，运行机制，人员配备等方面存在差异，但根本取向都是以最经济、高效的投入，来为区域内的公众提供及时有效的管理和公共服务需求。

2012年马陆镇开始探索“镇管社区”模式，其模式与以上四种模式基本上大同小异，但其突出的特点表现在马陆镇将社区定位为一级行政机构，经费资源由镇政府财政全额保障；其模式并不是完全意义上的治行分离，例如社区工作委员会就是镇政府的派出性机构；在具体实践中，马陆镇并不是采取一刀切的思维方式，而是在城市化水平高的地区建立社区。虽然参与主体多元化，但主体间是一种领导与被领导的关系，而不是平等协作，社区工作委员会就同时受镇政府和社区党总支的领导。马陆镇“镇管社区”模式经过几年的探索，不断调整方案，也取得了显著成果，得到了社会和官方的认可。

三、马陆镇“镇管社区”模式的实施方案

2013年8月以来，马陆镇以“区域试点、逐步覆盖”为原则，通过“科学划分区域、搭建组织架构、提供配套保障、统筹资源配置”的路线对“镇管社区”模式进行探索，形成了独具特色的做法。

（一）科学划分片区，缩小管理半径

马陆镇根据新城发展和社区建设进程，采取分步实施、适时调整的战略方针，在新城核心区西区约20平方公里区域内，按照历史行政体制沿革和現有管辖区域范围，参照城区街居制社区管理方式，对于集镇社区及新型社区，以道路或河流为基线，按照地域相邻、人文相近、规模适度、效能优先的原则划分片区，科学划分出6大社区，每个社区辖区面积为3-4平方公里，形成了“镇—社区—居委”的管理架构，做到既有利于属地化管理，缩小管理半径，提高管理效率，又能确保权责一致，职责分明。

（二）创新治理架构，搭建共治平台

马陆镇按照多元复合治理模式和理念，围绕增强城市网格化综合管理，维护和促进辖区和谐稳定，组织引导基础公共服务和公共事业服务，积极开展党建和精神文明建设等社区职能，搭建相应的社区治理架构。在划分片区的基础上，在6大社区构建“两委三办五中心两会”的组织体系，两委指的是社区总支委员会和社区工作委员会，下设党群综合、综治联勤、社区居务三大办公室。社区公共服务主要由社区联勤综治、事务受理、卫生服务、文化活动、生活服务五个中心共同承担，不断满足居民的公共需求。通过定期召开社区公共事务联席会和每半年一次的社区代表大会，以“集体选择、有效监督、冲突协调、公约管理”为目标，推行“大事共议、实事共办、难事共解、资源共享”的工作法，加强对社区建设管理的协调、评议和推进。endprint

（三）加强财政保障，优化组织队伍

马陆镇将社区作为一级预算单位，由政府统筹安排基础设施建设及维护、信息化建设、社会管理和公共服务等资金，核定各类政务、事务、居务的支出定额标准，下拨人员经费、公用经费、专项经费等费用支出。为了扩大社区管理队伍，提供精细化的管理，马陆镇构建了以社区工作者队伍为主，以自治工作队伍和志愿者队伍为辅的特色管理团队。各个社区均配备了12-16人班子成员和管理成员，既有上级任命也有大海选差额选举产生，也制定了相关法规为社区工作人员提供法律保障。此外，以行政发动与社会招募相结合的方式，积极促进义工类、邻里互助类等志愿者队伍的组织动员和建设管理，发挥志愿者者队伍面广量大的优势，鼓励参与社区共治。

（四）协调资源配置，满足民生诉求

为了满足新城居民基本生活需求，提供快速便捷的服务，马陆镇确保每个社区内配置一个邻里中心，輻射半径0.5—1.5公里，辐射人口2万—2.5万人，进一步整合邻里中心公益性项目服务内容，严格按照规定配置，规范落实邻里中心办公用房面积、各项事务中心的功能布局、装修设计等，打破办公室的办公模式，为居民提供规范、便捷、高效、舒适、人性化的“一站式”服务。硬件开发的同时也注重软件的到位，对社工进行服务礼仪、政策学习、专业技能等相关培训，加强信息化服务建设力度，推进网上社区服务的相关建设，依托网站、微信、微博等平台提供便民信息的快速服务。d

四、马陆镇“镇管社区”模式的成效

经过几年的积极探索，马陆镇镇管社区在组织架构、队伍建设、资源配置、邻里中心等方面取得了显著成果，基本解决了基层社会管理面临的新问题，为社区居民提供了便捷高效的公共服务项目，加快了政府职能的转变，实现了传统基层社会管理模式向共商共治的方向转变。

（一）降低了政府行政成本，提高社区精细化的管理效率

马陆镇通过在镇政府与居（村）委之间设立集党建、居务、服务等多种功能于一身的社区层级，缩小了管理半径，也消除了管理盲区。在组织体系上，社区总支委员会，领导村党总支与居委会党支部，统领社区管理建设工作，把党建工作与化解社会矛盾，维护区域稳定与指导基层自治紧密结合。通过政府公共服务职能的下沉，授权社区层级充分的人事财权，努力夯实社区组织、壮大管理力量、强化基础工作，有效提高了管理效率。

（二）提高了居民的参与度，积极推进社区自治和协同共治

社区建设和管理离不开居民的参与，而这也是镇管社区的重要理念。马陆镇构建以社区党组织为核心，以社区自治组织为基础，以社区社会组织为补充、社区辖地内单位密切配合、社区居民广泛参与的社区管理服务新格局。通过组织社区代表大会、居民会议、协调会、重大问题听证会征询会等，教育引导居民参与社区公共事务的民主实践中。马陆镇各社区基于合作共赢的理念，建立了“网上议事日”、“希望树”义工服务站、志愿者“爱心教室”等社区共商共治的机制和平台；以政社互动为推手，健全了社区事务联系会议、“义工”联合会等社区共管机制，使社区治理主体从传统政府管理模式下的单一化转变为社区多元参与的局面。

（三）整合了社区各种资源，满足多样化的公共服务需求

镇管社区治理模式遵循资源整合思路，打破原有的自然村的区域划分，按照历史沿革、地域相邻、资源类型，有利管理等原则，把城郊区域的不同空间进行分类整合，建立新型的社区生活共同体。整合物质资源，按照服务均等化的目标，马陆镇在每个社区建立居民步行15分钟的邻里中心，形成一个生活圈，具有便民服务、政府服务下沉和居民活动的功能，满足了居民的日常生活需求。整合人力资源，镇政府相关干部下社区，一肩双职，鼓励属地部分机关、企事业单位和社区居民参与到社区组织建设，并采用公开招录和组织调配的原则，通过招聘、培训社工，充实了社区工作专业服务队伍。整合财力资源，社区作为一级预算单位，居委会的作为二级预算单位，其支出列入社区专项经费。镇政府负责社区各项建设服务的资金支出，为社区的管理工作提供了资金上的保障。

（四）促进了社会组织的发展，提高了公共服务质量和水平

马陆镇大力发展志愿服务类、慈善公益类、生活服务类、社区事务类、文体活动类等社区社会组织：通过购买服务、政府补贴、政府奖励、委托管理等多种方式培育和扶持社区社会组织，大力开展对优秀社区社会组织的表彰奖励推广工作。马陆镇邻里中心“一站式”的服务不仅有公益性的，也有经营性的，其中公益性项目多由社区社会组织承担建设。例如马陆镇社区助老助残分中心下的老人日托、助餐点、公共卫生间、康复室等工作内容多由公益性社会组织承接。另外，镇政府也加大购买公共服务的力度，公共服务外包的方式也加快政府职能的转变，适时地从相关的社会事务中退出，为社会自治和多中心治理创造了必要的前提条件，社会组织的民间性为社区居民提供便捷亲民的专业服务提供了保障。

五、结语

在镇管社区模式下，社区在政府的领导下，构建不同的组织架构和运行机制，协调管理地区性、群众性、公益性和社会性事务，社区居民也积极参与社区事务的建设和管理，实现了社会共治与居民自治。马陆镇镇管社区经过几年的探索和借鉴其他社区的经验，取得了显著的成果，社区的成立不仅缓解了政府面临的社会管理压力，也有效满足了居民多样化的服务需求。镇管社区地实施，填补了城乡结合部管理的空白，化解区域内多样性人口和利益诉求的矛盾，整合区域各种资源，有效回应了群众的日常生活问题。实践证明，“镇管社区”在城郊地区城市化进程中有其存在的重要性和必要性，但这一模式仍需要在原有的基础上，不断加以深化和完善。endprint