京津冀VOCs排放环境政策比较分析

陈雨 万宝春 倪爽英 张婷婷

摘要：指出了VOCs作为大气污染物的重要前体物质，在京津冀地区大气污染防治工作中被广泛重视，并分别出台了地方标准和相应的收费政策。从京津冀三地VOCs排放的环境政策出发，分析了其排放标准和收费政策的异同点，对其中存的问题提出了思考：未来要促进区域大气污染协同治理，需结合新时期大气污染联防联控的形势，在京津冀联合标准制定的模式下，统筹国家一地方标准制定要求，在标准制定限值和执行时限上体现差异化管理。同时结合“博弈论”理念，摒弃属地治理的弊端，在合作收益、合作成本上做好研究工作，以更好地实施区域环境的联防联控。

关键词：京津冀;VOCs物质;排放标准;收费政策;联防联控

中图分类号：X51

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）4-0130-05

1 引言

挥发性有机物（Volatile Organic Compounds）是指常温下饱和蒸汽压大于70 Pa、常压下沸点在260℃以下的有机化合物，或在20℃条件下蒸汽压大于或者等于10 Pa具有相应挥发性的全部有机化合物。其在环境方法的研究表明，VOCs为二次有机气溶胶的主要前体物质，在紫外线照射下可与大气中的NO2反应，产生臭氧等二次污染物，造成光化学污染[1]。

VOCs在我国两大空气质量难题（PM2.5和臭氧）中扮演着关键角色，在大气化学反应过程中显著改变大气物理和化学性质，可通过長距离传输对区域和全球环境产生重要影响。京津冀地区PM2.5源解析研究表明有机物是细颗粒物的重要前体物[2]，而且大约有30%的种类属于有毒空气污染物，直接危害人体健康（图1）。

2 大气污染防治工作中提出的VOCs排放政策

（1）国家政策：2013年9月，国务院正式发布《大气污染防治行动计划》（简称“气十条”）中在提出总量减排指标外，明确了对挥发性有机物的治理。提出：推进挥发性有机物污染治理。在石化、有机化工、表面涂装、包装印刷等行业实施挥发性有机物综合整治，在石化行业开展“泄漏检测与修复”技术改造。推进非溶剂型涂料产品创新，减少生产和使用过程中挥发性有机物排放[3]。

2014年初，环保部发布了大气挥发性有机源排放清单编制技术指南，用于指导城市、城市群及区域开展VOC源排放清单编制工作，以及指导企业针对VOCs源的清洁生产，确定企业的VOCs防控重点。

（2）北京市政策：北京市2013年清洁空气行动计划任务分解表，在其中的清洁空气行动计划中，首次将挥发性有机物（ VOCs）纳入减排控制对象。并指出将VOCs纳入控制对象，是针对PM2.5治理而设定的。按照该计划，对新、改、扩建化工、建材、印刷、家具或产生挥发性有机物的重点行业的工业项目，其新增大气污染物排放量原则上实施2倍削减量替代的审批制度。此外，排放废气中含有挥发性有机物的新、改、扩建项目，应安装废气回收、净化装置，有机废气收集率应大于90%;新建家具、电子工业涂装项目，水性涂料等低挥发性有机物涂料占涂料使用总量比例不低于50%的要求。

（3）天津市政策：《天津市2012 - 2020年大气污染治理措施》提出，重点抓好以PM2.5和雾霾天气为主的大气污染防治工作，制定实施重污染天气条件下空气质量预警及应急办法。组织推动落实区域大气污染联防联控工作，分解落实颗粒物、挥发性有机物、二氧化硫和氮氧化物等污染防治重点工程项目。《天津市“十三五”生态环境保护规划》中，提出挥发性有机物减排20%的要求。

（4）河北省政策：2017年3月，河北省人民政府印发的《河北省生态环境保护“十三五”规划》中提出开展石化、有机化工、医药、表面涂装、包装印刷等重点行业挥发性有机物达标治理，同时实施挥发性有机物排放总量控制，提出到2020年，VOCs排放总量降低20%的要求[4]。

3 京津冀大气污染防治联防联控中的几个要求

2013年，京津冀及周边地区大气污染防治协作机制成立，提出在有机化工、医药、表面涂装、塑料制品、包装印刷等行业实施挥发性有机物综合整治。

同时提出完善区域环保标准：根据区域环境质量要求和经济发展水平，加强与地方环境保护标准的衔接。围绕京津冀地区大气、水、土壤等环境保护重点，针对区域污染物排放特征和环境管理需求，完善地方污染物排放标准和环境质量标准体系，体现区域责任公平，促进三地协同治理污染。对环境敏感区域提高环境标准，在环境容量较小的地区，对重污染生业实施污染物特别排放限值。完善落后产能退出政策与标准（目录），规范“区域限批”、“行业限批”措施。适时提高排污收费标准，将挥发性有机物纳入排污费征收范围。

4 京津冀地区出台的VOCs地方标准和收费政策具体情况

4.1 京津冀地区VOCs排放标准

4.1.1 地方标准发布情况

2014年8月1日，天津市印发并实施了《工业企业挥发性有机物排放控制标准》（ DB12/514 - 2014）。标准涉及11个主要行业及1个其它行业中挥发性有机的排放限值和企业边界大气污染物浓度限值。

2015年，北京市相继印发并实施了《炼油与石油化学工业大气污染物排放标准》（ DB11/447 - 2015）、《木质家具制造业大气污染物排放标准》（ DB11/12022015）、《汽车整车制造业（涂装工序）大气污染物排放标准》（DB11/1227-2015）、《印刷业挥发性有机物排放标准》（DB11/1201- 2015）和《工业涂装工序大气污染物排放标准》（DB11/1226-2015）。其各项标准中对挥发性有机物排放浓度限值做出了相应规定。2017年，北京市印发并实施了《有机化学品制造业大气污染物排放标准》（DB11/1385-2017）。

2016年2月14日，河北省印发并实施了《工业企业挥发性有机物排放控制标准》（ DB13/2322 - 2016）。标准涉及11个主要行业及1个其它行业中挥发性有机物排放限值和企业边界大气污染物浓度限值。

2017年4月，北京市、天津市、河北省三地共同制定了《建筑类涂料与胶粘剂挥发性有机化合物含量限值标准》，这是京津冀地区首个统一强制性环保标准，在全国也是首个区域性标准，标志着京津冀环保标准一体化迈出了第一步。

4.1.2 地方标准比较分析

对3个地区标准中相应排放浓度限值及要求进行了比对，结果统计见表1、表2。

由表1、表2可知，河北省对于挥发性有机物提出了具体的指标要求，新建企业或生产设施自标准实施之日起执行，现有企业或生产设施自2017年1月1日起执行。天津市对于挥发性有机物提出了总体要求，部分行业提出具体指标建议，对现有企业和新建企业分别采取不同标准要求，新建企业标准更加严格，治理力度更大。北京市分行业列举了炼油、木质家具、涂装、印刷和有机化学品行业中挥发性有机物相应标准，对于第1时段和第Ⅱ时段污染物排放进行了排放限值要求。对比指标中北京地标第Ⅱ时段严于河北，对于行业排放要求排放更低。天津市排放指标与河北相近，部分指标值高于河北，但天津市提出了VOCs排放指标不同排气筒条件下最高允许排入速率，对于监测的要求更为严格。同时，北京、河北对于某些行业提出自己的VOCs排放标准要求，较天津市更为详细。

4.2 京津冀VOCs收费政策

4.2.1 京津冀三地VOCs收费政策发布情况

2015年10月1日起，北京市提出以本市行政区域内从事石油化工、汽車制造、电子、印刷、家具制造5个行业的排污单位开征VOCs排污费。对上述行业排污单位每一排放口排放的VOCs均征收排污费，不受“对污染当量数前三项污染物征收排污费”的限制，同时不再对大气污染物中单项有机物征收排污费。

2016年5月1日起，天津市对本市行政区域内的石油化工和包装印刷两个试点行业征收VOCs排污费，同时采取差别化的收费政策。

河北省石油化工及包装印刷试点行业VOCs排污费征收标准按照现行二氧化硫、氮氧化物排污费标准执行。对于收费标准，提出了阶段性的收费要求。

4.2.2 VOCs收费政策比较

根据以上对于京津冀三个地区VOCs的收费政策对比，三个地区在相关地方标准提出后，均已经按照国家要求将挥发性有机物纳入了收费了范围，同时为了促进VOCs排放企业的技术升级改造，实施了差别化的收费政策，但在其收集标准上仍存在一定的差异（表3）。

由表3可知，总体上，三地均提出收费标准并列出一系列附加政策。在收费标准上，北京市要明显严于天津市及河北省，达到了20元/kg;在附加政策上各地均采取了相应的奖惩政策，但河北省中的收费叠加政策对于VOC排放不达标及技术较落后的企业的限制更大。较为不同的是河北省VOC收费计量单位采用的是污染当量，根据《挥发性有机物排污收费试点办法》（财税[2015] 71号）中对于污染当量数的折算公式（VOCs污染当量值暂定为0.95kg）：

VOCs污染当量数一VOCs排放量（kg）/VOCs污染当量值（ kg）

尽管如此，河北省VOC排放总体收费水平仍处于较低水平，按照阶段性收费要求，至2020年，新的收费标准实施后，其与北京市、天津市仍有较大差距。

5 存在酌问题及思考

5.1 差异化的政策促进北京非首都功能转移

现状京、津、冀地区VOCs排放标准和收费标准不一致。在现状排放标准上，天津、河北排放标准相近，北京市排放标准（以第Ⅱ阶段）明显严于津、冀两地;在现状收费标准要求上，河北省收费标准低于其它两地，京、津、冀地区呈现一种阶梯式现象;这两种差异化在一定程度上，体现了区域产业结构调整的要求，从根本上能促进北京地区涉VOCs产业的向外部地区转移，而这一地区，短期内以津、冀两地为主。作为承接京、津两地产业转移主体的河北省，其承转任务责无旁贷。

5.2 一体化政策推进一体化标准

当前，京津冀地区作为区域大气污染较为严重的地区，其VOCs的排放及治理，各地区均提出相应的管理要求，同时国家层面出台了一系列政策措施，如《京津冀协同发展生态环境保护规划》、《京津冀三地环保局厅签署的战略协议》、《京津冀及周边地区大气污染综合治理攻坚行动方案》推进区域大气污染的联防联控，减少VOCs的排放，旨在从区域内进行改善。但目前从京、津、冀三地VOCs排放标准的制定上，其标准范围及相关要求仍有差异，这在一定程度上增加了的管理难度。目前，京津冀三地联合出台了《建筑类涂料与胶粘剂挥发性有机化合物含量限值标准》，这是在京津冀环保标准制定上的一次探索，未来应参考京津冀联合标准制定的模式，统筹国家地方标准制定要求，在标准制定限值和执行时限上体现差异化管理，便于未来进一步联防联控管理和标准的统一执行。

5.3 联防联控与三方合作博弈问题

协同治理理论被广泛应用于污染治理领域，其主要是要求政府、私人组织、公民团体等为解决跨区域大气污染问题，共同制定相关治理规则与措施，通过集体行动全面控制污染情况。如图2所示即为基于伙伴关系的京津冀大气污染协同治理机制[5]。

京津冀区域联防联控仍处于起步阶段，未来有待进一步探索合作治理大气污染治理的具体措施。从环境方面来讲，治污成本与收益分配一直是博弈论讨论的重点，在当前联防联控大形势下，选择属地管理或合作治理仍值得进一步讨论。本次依据VOCs的收费标准不同，体现出治污成本的差异，治污成本高的一方需要支付更多的环保投入，同时需要承担治理程度较弱一方的负外部影响，这在京、津、冀地区尤为明显。在属地管理模式下，不管是从大区域还是小区域内，可能会存在“搭便车”行为，根据演化博弈论的策略会选择朝着一方治理、一方不治理的方向演进，这种演化与联防联控的整体要求相悖，同时，易出现中央对地方的调控失灵困境。为此，在区域联防联控的体制下，如何有效分配合作收益、分担合作成本，需要出台相关政策作为落实区域合作治污举措的制度保障。

6 结语

VOCs的控制与治理在“十三五”时期，伴随着灰霾治理的问题，京津冀三地均在管理及减排上提出相应的要求，并相继出台了排放标准与收费标准。但从标准差异化方面，体现出了地区性差展与产业结论调整需求。结合新时期大气污染联防联控的形势，未来要促进区域大气污染协同治理，需要在京津冀联合标准制定的模式下，统筹国家地方标准制定要求，在标准制定限值和执行时限上体现差异化管理，便于未来联防联控管理和标准的统一执行。同时应尽量避免因属地治理条件下VOCs的收费差异中治污成本问题，引起“搭便车”与措施落实的失控问题，在合作收益、合作成本上做好保障工作，确保治理成效。

参考文献：

[1]石玉珍.雾模拟研究[J].气候与环境研究，2008（1）：84.

[2]邓睿，周 飞，唐 江，等.VOC的排放以及控制措施和建议[J]，材料导报，2014，28（11）：378—384.

[3]中国国务院.国务院关于印发大气污染防治行动计划的通知（国发[2013137号）[R].北京：中国环境出版社，2013.

[4]《河北省生态环境保护“十三五”规划》（冀政字[2017110号）2017.03. 07. （http：//info. hebei. gov. cn/eportal/uiarticleKey 一6732806&columnld;= 329982&pageld;=1962757）

[5]李云燕，王立华，马靖宇，等.京津冀地区大气污染联防联控协同机制研究[J].环境保护，2017，17（9）：45～50.

[6]邓睿，周 飞，唐江，等.VOC的排放以及控制措施和建议[J].材料导报，2014，28（11）：378～384.

[7]黄婷婷.VOC排放政策应综合考虑控制效果[N].中国环境报，2016-08-15.

[8]梁晓琳.VOC治理探究与应用在环境管理中的影响[J].环境与发展，2017（4）：231～232.

[9]路桂娟.京津冀大气污染協同治理的探索与研究[J].科技风，2017，15（8）：128～129.

[10]高 明，郭施宏，夏玲玲.大气污染府际间合作治理联盟的达成与稳定[J].中国管理科学，2016，24（8）：63～70.