环境影响评价改革之路探讨

马立强

摘要：指出了环境影响评价制度自建立以来就对环境保护起到了巨大的作用，但在其实施过程中，在不断完善的同时也逐渐教条化、繁琐化，环评的审批过程也越来越复杂。基于此，针对环评面临的问题进行了总结，并重点对环评的改革思路提出了建议，可供参考。

关键词：环评文件;改革思路;风险评价

中图分类号：X820

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）4-0146-02

1 环评面临的困境

尽管有《环境影响评价法》作为指导，有《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称“《名录》”）作为有效的实施手段，但对于那些“不起眼”的小项目到底需不需要环评，在业界和主管部门中却无法达成共识，而这些“小”問题却是绝大多数企业普遍面临的困境，企业面临“微调细改”等问题时多是无所适从。

未纳入“建设项目”管理的小项目（即发改委不需要“备案”的项目）是否需要环评，《名录》没有涵盖的项目需要环评吗？“建设项目”到底是什么“项目”？有何含义？新增或改进的环保设施是否需要环评？环评文件类型的判断应遵照所属行业还是产污工艺？环评是“技术文件”还是“程序文件”？验收后的“非重大变动”行为是否可通过“环境影响后评价”合法化？对于以上问题环评机构和环境管理部门解读不一，因此，亟需对这些问题进行分析。

2 改革思路

2.1 厘清环评与“建设项目”的关系

2.1.1 围绕“建设项目”核心开展环保“三同时”

以“建设项目”为核心有其优势，其界限非常清晰。凡是发改委受理备案的才需要走环保“三同时”手续（类似安全“三同时”），凡是没有备案的项目，统一纳入“现状评价”或是“后评价”管理，或是纳入“备案”管理，而不是走环评的“审批制”。这一思路在安全管理领域普遍适用。此外，围绕“建设项目”为核心开展环保三同时还需补充环保部门自己定义的“建设项目”。

2.1.2 环评与“建设项目”分离，建立自己体系下的评项

《环境影响评价法》中对于是否开展环评的判断原则是基于“环境影响”，而不是看其是否为“建设项目”。环评项目与“建设项目”分离，环评和备案不再互为制约，仅是对拟建项目的实际环境影响进行评价。如此，对《建设项目环境影响评价分类管理名录》则需较大调整，摒弃“建设项目”的分类方式，重点以实际的“环境影响”，以“生产工艺/产污工艺”来界定。这一思路要求环保部门给出自己清晰定义的“建设项目”，即“环评项目”。

2.2 厘清环评与“行业”、“生产工艺、产污工艺”的关系

《建设项目环境影响评价分类管理名录》基本上严格遵照《国民经济行业分类》，以“产品”为导向划分行业并适当考虑“产污工艺”的思路，但环境影响其实完全由实际的生产工艺，特别是“产污工艺”决定。因而按照行业划分环境影响大小有其天然的缺陷。

厘清环评与“行业”和“生产工艺/产污工艺”的关系需要摒弃《国民经济行业分类》的分类方式，按照《环境影响评价法》建立自成体系的“环评项目”类别，主要以“环境影响”和“产污工艺”为主线，兼顾行业来确定环评文件类型。

按照这个思路，配套设施，环保设施等未纳入“行业”管理，未纳入《国民经济行业分类》的产污工艺便可以顺理成章地纳入环评项目内容。环保部门也可据此设置自己定义的“建设项目”，即“环评项目”。如果基于现有《名录》来完善，则应进一步补充明确环保设备、辅助设施等的地位，同时明确不同行业的辅助设施，其所属行业该如何界定。另外，纵向的行业分类应结合横向的工艺分类，通过纵横交错的方式完善“环评项目”，而不是当前的“建设项目”。

2.3 厘清“技术文件”还是“程序文件”的关系

目前，建设项目环境影响评价文件已确切成为一种兼具“程序文件”特色的“技术文件”，其技术性的特点必然要求更强大的技术支持，更科学的技术方法[1]。

环评要么回归“程序文件”的本质，以识别污染源：提出污染物排放和风险管控措施，确定执行标准和排放限值为主要目的，将环保工程设计等纳入企业工程设计范畴，环评文件作为设计的基础和依据，主要是提出环保设施的设计目标。对于设计的环保篇章可要求设计与施工期对公众进行公开，甚至接受专家的审查，以此弥补环评在环保设计方面的技术缺陷。要么环评转化为技术为主的文件，细化和完善诸多的环保工程及相关要求，甚至对主要的环保设施提出设计参数，这些都要求各个行业建立相应的环保设计规范，而且要随着科学技术的发展不断去更新完善，指导环保设施的设计建设与施工。

2.4 厦清环境影响评价与环境后评价的关系

当前试行的后评价管理办法，是针对“环境影响”变动的评价行为，而不是“建设内容”变动的评价行为。因而，建设项目内容的变动不可能通过“后评价”合法化。所有的变动和调整都需要根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》判断是否需要环评。对于《名录》界定不清的“项目”，静待后期环保部门的细化，或是出正面清单。或是明确哪些建设项目内容的变动可以纳入“后评价”，合法化。

2.5 厘清评价主体和责任主体的关系

判断是否需环评的基本原则有两个：①按照环评法的要求，根据环境影响的程度来确定是否需环评;②根据“环境污染”责任主体是否清晰明确来确定是否需环评。

企业名称变更、法人变更、企业收并购行为、股权变更等行为，由于企业的责任主体都进行了延续，也就是说过去潜在的环境污染事故可找到责任人或责任继承人，则不需对这样的变更进行环评。如果企业收并购时，之前的企业已被注销，资产转移到新的公司，这样之前的责任关系需要终结，新的公司需开展环评，以明确其应当承担的环境责任，并被许可总量。所以，环评除了对环境污染情况进行评价外，还需对污染责任的转移和归属进行界定，这是其兼具技术文件和程序文件特性的特征所决定的[2]。

3 总结

3.1 界定清晰需要环评的“建设项目”

确定环保部门认定的“建设项目”，即“环评项目”。给出需环评的项目清单，以及明确不需要环评的“正面”清单;除了按照行业界定外，加大产污工艺的界定方式。

3.2 界定清晰行业与生产工艺

加环评文件类型的判定及执行的排放标准需结合行业与生产工艺，避免通过行业一刀切。以“生產工艺”和“产污环节”为要点的环评管理才是方向。《名录》在纵向上以行业为主线，横向上结合产污工艺，纵横交错逐渐完善，将环保设施、辅助设备等纳入，给企业和环评单位更为清晰的指导。

3.3 界定清晰变动的合法程序，不管是验收前的还是收

将跟污染相关的变动与污染不相关的变动清晰划分，跟污染相关的变动行为纳入环评的“建设项目”范畴，即“环评项目”。跟污染不相关的内容要么明确不纳入环保三同时管理，要么实行备案制或是纳入后评价范畴。

3.4 界定清晰“程序文件”还是“技术文件”

环评文件已开始了从“程序文件”为主到“技术文件”为主的转变，环评即具有程序文件的法律地位，又具备技术文件的科学要求。因而，在新时期，建立具有特色的技术方法，针对不同类型企业、不同地域的企业提出针对性的评价方法，得出科学的结论，将是环评科学和技术性的体现。设计文件中的环保设计篇章也应通过公开等方式，进一步强化企业在环保工程方面的投入。

3.5 界定清晰后评价与环评的关系

后评价要么仅是针对“环境影响”与“环保措施”变动的评价，要么是针对“工程内容变动”的评价。目前环评法的要求与试行的后评价管理办法并不符。为了避免企业错误地认为改扩建行为可通过“后评价”合法化，目前后评价根本不针对工程内容的变动。但一刀切的行为又让企业微调细改的行为无所适从。因此，可学习安全主管部门，给后评价更大的权力，将“建设项目”以外的项目统一纳入“后评价”的管理范畴;或通过“环评项目”的界定，理顺环评与“建设项目”的关系，将“后评价”明确在“环境影响”与“环保措施”变动的评价，对于微调细改的行为根本不需要任何评价，并修改环评法。

4 结语

环境影响评价制度只有通过服务“生产”、优化产业结构的同时管理好环境质量，才能认识到其存在的价值。环境影响评价制度只有通过改革，抓大放小，严控环境影响大的项目的同时简化环境影响小的项目，基于企业“主体责任”的角度，提出可行的环保措施，并紧密围绕“环境质量”的管理，提出地方化针对性的要求，环境影响评价制度将在新时期换发新的生命活力。

参考文献：

[1]杨月梅，曹艳芳，王 淼.规划环境影响跟踪评价初探[J].中华建设，2017（11）：110～111.

[2]王美红.论规划环境影响评价与生态规划的定位及联系[J].环境与发展，2017（9）：11～12.

[3]周磊，王怡美.“未批先建”项目环境影响评价探讨[J].绿色科技，2016（8）：84～86.

[4]王 沛，姚建，明 星，等.两岸环评公众参与的差异分析及参与程度比较[J].绿色科技，2016（8）：82～83，86.