开放式社区对目前土地管理的影响及应对策略

铁扬

摘要：指出了近年来越来越多的封闭小区出现在城市中，给城市交通、公共资源共享等方面带来了许多问题，推行开放式社区迫在眉睫。在推行开放式社区的讨论中，其土地管理问题首当其冲。通过梳理涉及开放式社区土地管理的各个方面，分析了在新建开放式社区和打开封闭式社区过程中可能会产生的影响，并由此提出了应对建议。

关键词：开放式社区;土地管理;应对策略

中图分类号：F321

文献标识码：A

文章编号：1674-9944（2018）4-0213-02

1 研究背景

2016年2月24日，中央城市工作会议配套文件中关于“开放式社区”的规划意见一经出台就引发了社会各界的热烈讨论。原文指出，新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区;已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开，实现内部道路公共化。自新中国建立以来，我国居住区经历了以苏联为代表的围合式住宅街坊、意识形态指导下的居住小区和98年住房制度改革影响下地块独立开发的封闭式小区等多个阶段，受国内经济、社会环境的影响，封闭式社区逐步成为了城市居住区开发的主流形式。然而在新型城镇化的建设实践中，这种限制人流、车流，有围墙、栅栏等围合的封闭式小区在城市公共资源集约利用、交通、提升街区活力等方面产生了很多问题，打开封闭式小区的大门势在必行。在对推行开放式社区的讨论中，开放式社区的土地管理首当其冲，其权责分配较为复杂，涉及政府、开发商、住户等多个主体，笔者主要针对开放式社区对目前土地管理的影响及应对策略进行研究。

2 国内外相关研究

开放式街区的概念起源于美国，1961年简·雅各布在其代表作《美国大城市的死与生》中力证街区制在营造社区活力、公共安全等方面的优点，主张保持小尺度的街区;20世纪90年代以Peter Calthorpe等为代表的新城市主义重新定位社区规划，主张建设和谐的街区环境，打造开敞的城市空间，倡导社区功能的多样化。随着历史的发展，在相关城市规划思想的引导下，开放式社区在欧美国家已经趋于成熟，如美国的芝加哥、曼哈顿，加拿大的温哥华等都是开放式街区的典型代表。近年来随着国内城市的发展，以封闭式社区为主的居住区开发模式暴露出越来越多的问题，许多国内学者也在反思其中的问题并给出了优化建议，邹颖、卞洪斌等主要分析了中国居住小区模式的弊端并提倡多种规划模式的引入;于泳、黎志涛（2006）等研究了“开放街区”的规划理念并阐述了其对中国城市住宅建设的启示;黄文亮、陈丽彦等指出了超大封闭式小区空间的弊端及开放式街区的应对方法，同时也对社会各界关于开放街区的质疑做了解答。在中国，开放式社区的概念、宏观规划理念正由学术领域走向公众，开放式社区的实践也在探索中，针对开放式社区的土地管理的微观研究较少，因此本研究将针对这一问题展开讨论并给出应对策略。

3 研究方法

为了更好地探讨开放式社区对土地管理的影响，研究以封闭式小区的土地管理模式为参照，通过梳理涉及土地管理的各个阶段，针对政府、开发商、住户三类主体，分析在新建开放式社区和打开封闭式社区过程中可能会产生的问题与影响。同时本研究所指的社区用地以《城市用地分类与规划建设用地标准》中城市建设用地用于居住用地（大类代码为R）的土地。

4 开放式社区对土地管理产生的影响分析

4.1 传统封闭式小区的土地管理模式

目前我国建设单位的土地使用权获得方式有无偿划拨和有偿出让。在土地有偿使用方式中，根据现行法规政策规定，含商业、娱乐及商品住宅等经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让;同时城市人民政府城乡规划主管部门将依据控制性详细规划提出出让地块的的位置、使用性质和开发强度等规划条件。城市中用于居住小区建设的土地多为土地使用者通过向国家支付土地使用权出让金而获得土地使用权的土地。

在获得土地使用权后，该地块的建设单位须到规划行政部门办理《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，前者控制土地开发强度、利用性质、用地范围等，后者审核建筑空间使用功能以及控制道路交通等;当建设竣工后，建设单位应当向城乡规划管理部门保送建设工程竣工规划验收申请，由监督检查人员核查总平面布局、容量指标、建筑立面与造型和室外设施等，检查合格后颁发房地产产权证;随后建設单位可将房屋交付购房者。值得一提的是，在住户购买房屋时主要参考的指标为居住面积和公摊面积，居住面积是指住宅建筑各层平面中直接供住户生活使用的居室净面积之和;公摊面积即公用建筑面积，是指由整栋楼的产权人共同所有的如电梯井、管道井、楼梯间、垃圾道整栋楼公用部分的建筑面积。住户并没有直接为小区内部道路、花园等用于服务设施的土地付钱，实际支付的是后期维护的物业费。

4.2 开放式社区土地管理可能产生的问题

4.2.1 使用权权属问题

根据我国现行法律规定，社区内包括道路、花园等用于公共服务的用地使用权归小区内所有业主共有。如果贯彻“开放式社区”的建设意见，实现“内部道路公共化”，也就是将小区内道路、花园等公共服务用地的使用权与公众共享，那么土地使用权的权属就有了变化，目前我国并没有相应的法规政策对这部分土地的使用权做出明确的划分与规定;相较新建开放式小区，打开已建成的封闭式小区也会不可避免地面临土地使用权归属问题，并且情况会更加复杂。小区内的住户已适应共享小区内包括道路、花园等公共服务用地土地使用权的模式，并且为其维护缴纳了物业管理费，现推行开放式社区的理念也就是要求小区住户与外来人员共享土地使用权。如何才能在不损害小区住户利益的情况下实现与公众分享这部分土地的使用权，是打开封闭式社区过程中面临的主要问题。

4.2.2 管理维护问题

目前我国大多小区内部的道路与绿化维护、卫生、治安等公共服务管理是由业主们每年缴纳一定的物业管理费，请物业公司来进行管理的;对于部分老小区，小区并没有物业公司管理，甚至因为缺乏停车位将小区道路、绿化用地改为了临时停车位。如果推行开放式社区，在管理维护上可能产生两个问题：第一，开放式社区内部用于道路等公共服务设施用地的土地的使用权有了变化，相应的其管理者也会变化，物业公司能否继续承担这一角色，在管理的具体内容上又有哪些变化。第二，作为非小区内部的外来人员，使用了小区内的道路或者其他公共服务设施，是否也需要为此缴纳费用，收费标准又该如何确定。

4.2.3 规划控制空缺

要实现“开放式社区”的理念，土地管理的有关部门必然要在对小区的土地利用方式、土地的规模、各类专项指标上做出相应的指导与要求，我国现行的土地规划体系中的土地利用总体规划、土地利用详细规划和土地利用专项规划中，并没有相应的规划或条例作为指导，无法为新建小区提供参考。

5 应对策略与建议

5.1 完善相关法律法规

从开放式社区土地管理可能产生的问题中不难看出，未来开放式社区内用于道路、绿化等公共服务设施的用地的土地权属问题是现行土地法律中需要明确或调整的部分。这一意见的提出属于党和国家政策的层面，同时涉及包括业主在内的有关主体的权益保障问题，其推行必然要求小区内的住户与外来人员共享部分土地使用权，那么具体的权责划分就需要根据实际情况，出台相应的法律法规，明确相关权责。

5.2 规划管理引导

开放式社区在国内已有部分案例可供参考，但尚无具体的专项规划，在大尺度上开放式社区的发展是对城市空间的再组织，因此需要在顶层设计上注重区域间的联系、区域内与城市发展相关的其他要素，注重规划的系统性与综合性。同时小尺度上小区内的道路组织方式、主要车行、人行出人口等很多详细内容都需要出台相应的规划做指导。

5.3 因地制宜

自新中国成立以来，我国居住区经历多个发展阶段，在开放式社区的推广过程中，也要考虑到我国的国情，如美国波特兰市积极推广土地混合使用，提升土地的利用效率，以60 m×60 m的格局形成街区的经典尺度，而中国的城市有各自的特点，但总体上土地使用已经高度混合，中心城市人口较多，所以我国发展开放式社区需要把握因地制宜的原则，在借鉴国外优秀经验的基础上，摸索出适合我国国情的发展模式。

6 结语

开放式社区是城市化背景下应对城市交通拥堵、用地不足的解决方案之一，在众多西方国家已经较为成熟。随着我国城市化的进程加快、质量提升，传统的封闭式小区的开放势在必行。在推开放式社区的同时，也应该对开放式社区有全面深刻地了解，把握其多方面的价值追求，以完备的法律法规为支柱，从我国的特殊情况出发，推广具有中国特色的开放式社区。

参考文献：

[1]段佳琦.“开放”中国的烦恼——开放式街区不是拆墙运动[J].安家，2016，4（15）：3～5.

[2]林广.新城市主义与美国城市规划[J].美国研究，2007，12（5）：6～7.

[3]楊保军.关于开放街区的讨论[R].沈阳：2016中国城市规划年会，2016.

[4]刘青，林孝公，徐知宇，等.重庆渝中区城市空间精细化利用网格体系构建研究[J].绿色科技，2017（4）：129～131，136.

[5]凌小惠，吕建荣.化龙山保护区区管模式实现对策建议[J].绿色科技，2017（18）：43～44.