浅谈行政行为相关人的原告资格问题——以“张某诉苏州市民防局行政许可纠纷”为例

张涛

（苏州中学校，江苏 苏州 215007）

一、基本案情

狮子山原著花园项目（苏地2015-WG-14号地块）位于苏州高新区玉山路北、北珠江东。该项目东区和西区由城市河道、城市道路（状元台路）及围墙分割成两个相对独立封闭自然区域。2016年4月28日，合本公司领取商品房销售预售证对狮子山原著花园住宅项目预售商品房；2016年12月18日，张某与合本公司签署《苏州市商品房买卖合同》，合同约定张某以总价款7，114，053元购买狮子山原著花园东区的某一房屋，2018年1月31日前合本公司交付房屋及其附属设施。

自2018年1月底起，东区业主陆续前往验收房屋，发现东区没有非机动车位、承诺赠送的车位为人防车位等诸多问题；为此东区120名业主先后给合本公司发《拒收函》，并多次联名分别向苏州市规划局、苏州市民防局及苏州市住建局等单位问题，但上述行政机关对东区业主反映的问题忽悠了事，合本公司亦拖延未决。

经查，该项目东区计容建筑面积29157.51m2，人防建筑面积13650.58m2，人防机动车位数299，居住户数162；西区计容建筑面积146522.36m2，人防建筑面积4166.33m2，人防机动车位数63，居住户数1029。西区配电室两间、物业用房若干间、门卫两间等功能配套设施，东区仅有一间门卫）。东区紧靠狮子山南麓，北侧地势较低，现北侧车库下沉1.5米，雨水极易倒灌，而西区地面平整。东区16栋叠拼洋房，其中7栋地上三层、14栋地上四层、2栋地上六层，楼间距15.5-17.47米；西区住宅19栋高层住宅，其中12栋地上十三层、7栋地上十八层，楼间距44.36-75.38米。苏州市民防局未充分考虑东区、西区人口数量、功能配套、用地条件、空间环境、平时防灾、战时掩蔽等条件，未尽到对合本公司建设的狮山原著花园住宅结建的地下人防工程尽到审核义务。

张某认为狮子山原著花园项目人防工程布局不合理而导致东区无非机动车位和承诺赠送车位也无法实现（地下车位均为人防车位）。2018年9月28日，原告张某起诉苏州市民防局至苏州市姑苏区人民法院，并将合本公司列为第三人，请求法院判令确认苏州市民防局向合本公司许可建设的人防工程项目违法。案件调查取证时，还发现以下审批程序违法： 2016年3月17日取得建设工程规划许可证（东区），2016年4月5日取得建设工程施工许可证（东区）；2016年8月31日苏州市民防局作出人防工程施工图设计文件变更审查的决定，2016年11月4日苏州市民防局批准《人防工程立项审核行政许可决定书》；人防工程易地建设的条件不符。

2018年10月15日，被告苏州市民防局书面答辩，其主要理由为涉案城建许可行政行为系对第三人合本公司作出，原告不是涉案行政行为的相对人或利害关系人。2018年12月6日第一次开庭审理，被告苏州市民防局及第三人合本公司，均坚持涉案行政行为与张某不存在利害关系，张某的诉求应当通过民事诉讼予以解决。法院仅围绕原告张某是否具有诉讼主体资格展开意见陈述，而对原告主张苏州市民防局人防工程布局违规和审批程序违法事实拒绝审理。无奈之下当日原告撤诉以示抗议。

二、行政行为相关人的原告资格问题

对于原告的资格认定，我国传统行政诉讼理论，即“相对人资格论”认为，原告只能是行政行为的相对人，司法实践中是否应予受理的标准比较明确；但这种理论在针对个案时又暴露出了不利于保护公民诉权的问题。由于行政行为具有复效性，即一般只是针对直接相对人，但行为的效力可能及于相对人以外的相关人，如果不给予相关人以救济的途径，对行政权力的监督作用也不甚明显。因为许多”民告官”案件中，行政相对人是行政行为的受益人，他们不会主动起诉，挑战行政行为的合法性，甚至出现“原告的合法权益被侵害，但无法解决”的尴尬处境。为解决权利保护不周全的问题，《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(法释〔2000〕8号)第十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这是我国法律首次明确赋予利害关系人提起行政诉讼原告资格，即“法律上利害关系人论”。

行政审判实践中经常遇到的难点问题是，应怎样界定“法律上利害关系”? “法律上利害关系”一般由以下三个要件构成：利害关系人公法上的权利；一个成熟的具体行政行为；公法上的权利与成熟的具体行政行为之间法律上的因果关系。本文以此为切入点，试分析一起行政诉讼案件的行政行为相对人即原告是否具有行政诉讼原告主体资格。

（一）利害关系人公法上的权利

利害关系人公法上的权利指公法所保护的权益或者事实上公法值得保护的权益。这里“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织，即指公法上的利害关系。判断公法上的权利的依据有二：一是看该权益是否在宪法和法律有所规定，并对其予以保护，这类法律具有明文性，可直接适用法律规定来判断原告是否具有“法律权利”；二是看该权益是否存在主观公权利，即多数情况下，必须通过推定的方式来判断原告是否拥有法律上的权利。我国作为制定法国家，法律未明确规定的正当合理的权益不可能完全被法律所直接确认；而且，法律不禁止即自由，法律没有明文禁止公民享有的利益或权利，就应当是公民享有的，应当受到法律的保护。司法实践中，如何结合案例理解“主观公权利”，是当前面临的最大的挑战。

本案中，包括原告在内狮子山原著花园东地块所有业主均无非机动车位。依据《苏州市建筑物配建停车位指标》（苏规工[2014]12号）的规定：“按户数和100平米建筑面积分别计算应配建非机动车停车位个数1.0。商品房建筑面积超过300平方米/户的，机动车停车位按照3个车位/户计算，非机动车按照2个车位/户计算。”现东区162户，其中商品房建筑面积超300平方米的为15户，东区应提供非机动车位177个。为此，东区业主联名投诉至苏州市规划局虎丘分局，但该局歧义的答复如下：狮子山原著花园为同一个物业管理区域，非机动车统一规划在西区。事实上，狮子山原著花园东区和西区被城市河道、城市道路分割，西区的自东向西为三竖排高层住宅，所有的非机动车均在最西一竖排高层住宅地下，距离远又不方便，东区业主根本无法使用。

本案中当事人主张的权益为法律所保护的合法权益，且造成当事人权益受损是由于第三人（开发商）规划设计不合理以及相关行政单位（民防局）在履行监督验收职责时，未尽到形式及实质的审查、监督义务所造成。只要这种不利影响通过民事诉讼渠道得不到救济，就应该考虑通过行政诉讼来解决。

（二）成熟的具体行政行为

可诉的行政行为只能是成熟的具体行政行为，因为法院对抽象行政行为没有管辖权，行政诉讼中行政权与司法权的直接对峙是民事诉讼、刑事诉讼诉讼所不具有的，否则一种权力对另一种权力的监督与制约会打断被监督权力之行使的程序。某一行政行为对当事人确已造成现实的影响，如果这种影响还只是抽象的，则意味着行政行为还不成熟。原告有具体的诉讼请求和事实根据，即认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织才能成为原告。

未依法履行对行政行为相对人的监督而可能影响行政行为相关人利益的，如在行政许可活动中违反国家有关标准出具行政许可意见的行为，而被行政行为相关人提起行政诉讼的行为。《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十条第一款：“城市地下空间的开发利用，应当兼顾人民防空需要。人防主管部门负责城市地下空间开发利用中人民防空防护等事项的管理和监督检查，并与发展和改革、建设（规划）等部门按照各自职责做好城市地下空间的规划、开发利用和审批工作。”明确人防主管部门三项职能。《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条第一款：“城市新建民用建筑，必须按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室（以下简称防空地下室），并与地面建筑同步规划、设计、建设、竣工验收，其建设经费纳入建设项目投资计划。”明确人民防空工程建设全过程管理。《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条第五款：“城市新建民用建筑项目未按规定列入修建防空地下室内容的或者未缴纳易地建设费的，规划行政主管部门不予核发建设工程规划许可证，建设行政主管部门不予核发施工许可证。”明确“两证”控制的相关规定。

本案苏州市民防局在规划设计和审批程序明显违规，具体表现如下：

依照《中华人民共和国人民防空法》第二十条： 建设人民防空工程，应当在保证战时使用效能的前提下，有利于平时的经济建设、群众的生产生活和工程的开发利用。明确三个“有利于平时”。本案东区地下工程均为人防车库，未预留一定比例非机动车位。

《江苏省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十二条第二款：“防空地下室的战时功能、防护级别、建设规模、布局由人防主管部门根据国家有关规定确定。”明确“布局”参照国家规定。《城市居住区人民防空工程规划规范》（GB50808-2013）3.0.5 城市居住区人防工程规划应结合服务半径、服务人口数量、功能配套、用地条件、空间环境、平时防灾等因素，合理确定人员掩蔽工程、医疗救护工程、防空专业队工程及配套工程的规模和布局。本案东区地下不适宜建设地下人防工程。

再者，《江苏省防空地下室建设实施细则(试行)》（苏防规〔2016〕1号）明文规定：防空地下室的易地建设条件，其中前述（六）款中所称其他因特殊情形需要易地建设的。但本案中“特殊情形”理由不充分。

本案中如苏州市民防局履行工作职责，狮子山原著花园的人防工程统一规划建设在西地块东侧，既免缴易地建设费又兼顾到平时生活（如停放非机动车位），还便于战时疏散隐蔽，保证防空效能最大化。

（三）公法上的权利与成熟的具体行政行为之间法律上的因果关系

这种法律上的因果关系，无论行政行为相对人还是政行为相关人，均与被诉行政行为具有直接利害关系。事实上后者存在不少争议。有关当事人权利义务受到影响与被诉行政行为之间必须具有因果关系可以作为判断是否具有“法律上利害关系”标准的观点已为大家所认同，问题是“因果关系”必须达到什么程度才可以认定为具有“法律上利害关系“。考虑行政行为相关人原告资格制度的特殊性，重点在于被诉行政行为应对当事人“产生实际影响”是否必然产生，因此判断当事人权利义务所受到的影响与被诉行政行为之间有无因果关系的公式可以简单概括为：无此行为，不产生此影响，有此行为通常即产生此影响，即为有因果关系，有此行为也不产生此影响则为无因果关系。

回归案例，张某等业主认为，苏州市民防局在在人防工程规划设计未尽到对合本公司建设的狮山原著花园住宅结建的地下人防工程尽到审核义务，即未统筹考虑东区、西区人口数量、功能配套、用地条件、空间环境、平时防灾、战时掩蔽等条件，给合本公司颁发苏防立项许准字[2016]115号人防工程建设项目的行政许可，该行政许可虽系向合本公司作出，内容系准许合本公司建设地下人防工程，但由于苏州市民防局在作出行政许可之前未尽职履职，导致张某等狮子山原著花园一期业主无法享受非机动车位的权益、亦无法实现合本公司赠送车位的承诺，直接侵害了张某等业主的合法权益。

三、结论

对于行政诉讼中具体行政行为相关人的原告资格认定问题，应当尽量从案件的角度出发，以公法上的权利与成熟的具体行政行为之间法律上的因果关系为基础，从便于保护当事人权利的角度着眼，宽泛地理解“利害关系”标准的适用范围，而不是以“非具体行政行为的相对人”而机械地认定就不具备“法律上的利害关系”。只有准确把握行政法上“利害关系”标准的适用范围和内涵，适度放宽行政诉讼原告主体认定标准，才能更好地监督依法行政，维护公共利益。

注释：

[1]张旭勇：《“法律上利害关系”新表述——利害关系人原告主体资格生成模式探析》，栽《华东政法学院学报》2001年第6期

[2](德)哈特模特.毛雷尔：《行政法学总论》，法律出版社2000年版，第152—162页

[3]《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条 提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。