党内法规制定权和程序机制研究——以副省级城市和省会城市党委制定党内法规为例

童 彬

(重庆行政学院法学教研部,重庆400041)

十九大报告提出,增强依法执政本领,加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,加强和改善对国家政权机关的领导。因此,党内法规制定工作是加强党的建设的制度基础。党内法规是全面从严治党的重要依据,依照党内法规管党治党更是依法治国的政治保障。重视党内法规制定工作是加强党的建设和全面依法治国的重要路径。探索副省级城市和省会城市党委制定党内法规体制机制有助于实现提高党内法规科学化水平。十八届四中全会提出,加强党内法规制度建设,形成配套完备的党内法规制度体系。可见,探索副省级城市和省会城市党委党内法规制定权和程序机制是全面依法治国和全面从严治党的体制机制创新。

党内法规制定工作的本质在于合理配置党内权力、监督党内权力运行和确保党内法规的有效实施。从党内法规制定的历史上看,毛泽东在党的六届六中全会上提出：“还须制定一种较详细的党内法规,以统一领导机关的行动。”[1]528刘少奇在《关于修改党章的报告》中提到：“党章,党的法规,不仅是要规定党的基本原则,而且要根据这些原则规定党的组织之实际行动的方法,规定党的组织形式与党的内部生活的规则。”[2]4001978年12月,邓小平在中央工作会议上提出,国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。此后,中央制定和颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》,该条例正式采用了“党内法规”的用法。党内法规制定的科学化水平直接制约着党内法规的质量和有效实施。之后《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》相继颁布。2017年,中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》提出：探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。此后,在全国范围内,沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州7个副省级城市和省会城市党委已经开展探索党内法规制定的试点。在现有试点中,试点城市党委主要围绕基层党建和作风建设两个方面探索制定党内法规。以武汉市为例,武汉市委正研究制定《武汉市城市社区党组织工作规则》和《武汉市加强基层党员干部作风建设若干规定》。

1 党内法规的制度属性和制定权限问题

1.1 党内法规的制度属性

作为规范党员、党员干部和党组织的基本行为规范,党内法规具有制度性、体系性和规范性。尽管党内法规与法律法规不同,但党内法规的制定在国家法律范围内并且严于国家法律。“由于中国共产党在中国的特殊地位,党内法规对党务的调整必然影响和涉及国务。从而,中国共产党的党内法规就不完全是社会法和软法,它也会同时具有一定的国家法和硬法的因素。”[3]从类型上划分,党内法规制度可分为党章、党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规以及监督保障法规等类型。《关于加强党内法规制度建设的意见》强调：党内法规制度体系,是以党章为根本,以民主集中制为核心,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。在构建国家治理体系和实现治理能力现代化的过程之中,党内法规的制度体系和实施体系对党在国家政治、经济、社会、文化和法治等方面的综合治理有着内部规则外化的作用。“党内法规会产生‘内部规则外化’的效果,即党内法规的实际效力范围不局限于党内活动,而且还包含国家事务和社会行为。”[4]因此,从制度属性来看,党内法规在社会主义法治体系中占有基础性和体系性的地位,进而探索副省级城市和省会城市党委制定党内法规更能体现党内法规在基层党的建设和作风建设中的规范性和制度性。

1.2 党内法规的制定权限

1.2.1 党内法规制定权的现实状况

尽管主要的党内法规已经制定完成,但是涉及基层党的建设和作风建设的党内法规制定工作尚不适应现实需要。《中国共产党党内法规制定条例》第二条规定：党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。因此,在现有制定规则下,党内法规的制定主体不包括副省级和省会城市党委。然而,在全面从严治党和全面依法治国中,副省级城市和省会城市党委制定党内法规面临许多挑战,表现为：第一,党内法规不足的现象。当下,党内法规存在制度空白和配套法规不足的情况,并存在中央制定的党内法规与部门和地方制定的规范不一致之处。“我们在党内法规健全完善方面进行了大量工作,也取得了明显成效,但是在党内法规的制定和实施中还存在不少问题,制约了党内法规的实效。”[5]尽管在中央层面已经对党内法规进行了清理和整理,但是基层党委仍面临许多具体和现实的党内法规实施问题。“一个党丧失了作出有约束力的决议的可能性,它就只能在自己的活的、经常变化的需要中去寻找自己的法规。”[6]440第二,党内法规和法律法规的协同问题。在国家治理体系中,党内法规和法律法规分别处于不同的效力层级。部分基层党委针对党员、党员干部和党组织作了部分行为规范,但存在与中央党内法规和法律法规不协调的情况。第三,党内法规操作性不强的情况。在全面深化改革时期,社会主要矛盾发生新变化对党内法规提出了新要求。然而,部分党内法规具有抽象性和过渡性,因而缺乏定量规定和可操作性。

1.2.2 党内法规制定的主要事项

“制定权限是党内法规的核心内容。制定权限分配是否合理,直接关系到党内法规的质量高低。”[7]事实上,在基层党组织建设中,副省级城市和省会城市党委先行探索党内法规的制定可为全国范围内党内法规制定提供经验和样本。因此,赋予和授权副省级城市和省会城市制定党内法规符合全面从严治党的要求,如制定党委会制度、党代会制度、干部考察公示制度、重大决策征求意见制度、党内情况通报制度、党员权利保障制度等基层党建和作风建设的党内法规。在基层党建方面,副省级城市和省会城市党委可围绕提高组织力为重点探索基层党建和基层治理衔接机制,如党组织领导下的民主协商、社会参与机制和居民自治机制。在作风建设领域,副省级城市和省会城市党委可在办公用房、公务用车、工作人员、医疗保障、工会工作等方面探索创新。在意识形态领域,副省级城市和省会城市党委可在思想教育工作、理论创新工作等方面构建制度化的规则体系。在党内法规工作机构设立上,副省级城市和省会城市党委可设定党内法规制定计划、党内法规起草审核、党内法规备案清理等具体制度。此外,为保证中央制定的党内法规实施,副省级城市和省会城市党委还可据此进一步制定实施细则。

2 制定党内法规的基本要求和程序机制

作为全面从严治党和依法执政的重要保障,党内法规的制定需要通过法治思维和程序机制来提高立法质量和制定水平。作为中国特色社会主义法治体系的组成部分,党内法规制定必须在严格的制度依据和程序机制中进行,以避免形式主义、官僚主义、闭门造车等现实问题。

2.1 党内法规制定应当以党章为根本依据

在先行先试和积极探索中,副省级城市和省会城市党委制定党内法规应当严格以党章为基本依据。“建立健全党内制度体系,要以党章为根本依据;判断各级党组织和党员、干部的表现,要以党章为基本标准;解决党内矛盾,要以党章为根本规则。”[8]“党章在党内法规建设中的核心地位,首要体现在党章是党内法规建设的基本依据。”[9]因此,在探索副省级和省会城市党委制定适应当地情况的党内法规时应当将党章作为制度基础和法理依据。以党章为根本的党内法规制度体系需要经过实践检验,而副省级和省会城市党委在制定党内法规试点中可提供基层党的建设实践样本。在党章的指导下,副省级城市和省会城市党委可加强党内法规制定的科学规划,如党员干部的财产公开制度、党员干部的基本待遇制度、上级组织在做出同下级组织有关重要决策前征求下级党组织意见制度、党内法规工作联席会议制度、基层党组织书记任前党内法规考试制度以及党内法规监督机制。

2.2 基层试点与协调推进

副省级和省会城市党委探索制定党内法规可适应基层党组织建设工作和党员作风建设的新常态和适合全面从严治党的新方式。十九大提出,统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责。作为党的路线、方针、政策和决策部署的落实主体,党的基层组织需要在中央党内法规指引下创新党的基层组织设置和活动方式。党内法规制度体系建设需要鼓励基层试点,尤其是试点暂不宜全面推广的重要制度设计,如干部考核激励机制和容错纠错机制、纪委委员评议和质询下级党委履职情况制度。党内法规制定应当保持系统性和协调性,因而副省级和省会城市党委探索制定党内法规有助于实现中央党内法规和地方党内法规的协调性。探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建和作风建设方面的党内法规制定权主要目的在于在地方党委对基层党建和作风建设的制度探索和先行先试并赋予地方党委在依规管党治党中以灵活性和自主性。

2.3 党内法规制定需正确处理合法性和合理性的关系

在全面依法治国的背景下,副省级城市和省会城市党委探索党内法规制定首先必须符合宪法法律和党章等党内法规的规定。“党在宪法和法律的范围内活动是健全社会主义法制,依法治国的必要前提。”[10]371《关于加强党内法规制度建设的意见》指出,治国必先治党,治党务必从严,从严必依法度。宪法和法律所确立的基本制度和具体规则对副省级城市和省会城市党委探索制定党内法规具有指引作用。在制定基层党组织建设和党员干部作风建设的规则时,党委需要依照宪法法律的法治精神制定相关规则并且不能与宪法法律的具体规定相抵触,尤其是不能违反宪法法律对公民基本权利的规定。与此同时,副省级城市和省会城市在制定党内法规时还应保持一定的合理性。党建工作和作风建设的力量支撑来自于基层,但最为突出的问题也来自于基层。长期以来,党内法规制定的合理性问题困扰着党在治国理政中的制度建设。在坚持探索在前和总结在后的前提下,党内法规的具体规则可以严于宪法法律的规定,但也要符合基层工作的实际和具有可操作性,即保证每项党内法规制度都立得住、行得通、管得了。在中国特色社会主义进入新时代,副省级城市和省会城市党委需要以问题意识为导向探索党内法规制定的基本问题。

2.4 党内法规制定应当符合民主性和公开性的要求

副省级城市和省会城市党委制定党内法规需要具有民主性的立法程序机制。民主性和公开性是制定规则和法律的基本要求。副省级城市和省会城市党委制定党内法规需要展现开放性和包容性以适应“公开”的基本要求。制定党内法规的民主性要求党内法规的制定活动应当可能地公开相关程序和机制,如通过新闻媒体向外公开制定情况。制定党内法规的民主性更是党员行使知情权的现实需要,尤其是涉及党员干部的基本权利问题。现代政党的制度自信应当保障普通党员对党内法规制定享有充分的知情权,即应当知悉制定机关、制定内容和制定进展等基本情况。

3 制定党内法规必须具备的程序机制

3.1 程序公开公正

副省级城市和省会城市党委在制定党内法规中应当遵循程序公开和程序公正的法治精神和程序思维。副省级城市和省会城市党委在制定党内法规中程序公开公正的主要内涵在于党内法规制定中应当将制定标准、制定条件、主要内容和公开机制纳入制定机制中,并且行政会议、制定决定和相关情况应允许新闻媒体报道和社会公众及时了解。事实上,党内法规的制定需要按照特定的程序机制进行方能保证其民主性和科学性。党内法规制定情况应当依照程序进行公开并接受党员和社会公众的监督。党内法规制定机关应当对党内法规制定建议交由专门的研究机构进行专项研究和论证,如副省级城市和省会城市党委研究室或党委法制办。副省级城市和省会城市党委在论证主要问题、必要性和可行性、法律法规依据、基本方案时可征求上级党委和下级党委的建议和意见。在启动党内法规制定程序后,制定机关应当明确党内法规的承办机构,明确承办机构的工作内容和工作职责。承办机构应当在党员干部和社会公众广泛开展调查以便全面掌握主要问题和形成初步方案,如制定《城市社区党组织工作规则》《加强基层党员干部作风建设若干规定》。只有公开公正的程序机制,才能保证副省级城市和省会城市党委制定党内法规的过程获得党员和社会公众的认可并取得共识。

3.2 党员民主参与

副省级城市和省会城市党委在制定党内法规中必须保证多数党员的民主参与。与党员切身利益直接相关的党内法规制定应当认真听取党员和群众的意见,必要时应当在副省级城市和省会城市全体党员范围内征求意见,如涉及党员权利保障和权利救济渠道、党委议事决策程序机制等。为规范党内法规制定和保障党员的民主参与,需要建立副省级城市和省会城市党委制定党内法规党员民主参与制度。在实践中,为增加党内法规制定的透明度和参与度,副省级城市和省会城市党委需要向党员公开征求意见和推行听证制度,以此保证党员民主参与党内法规制定。作为利益相关者,党员民主参与党内法规制定是党委和党员双向沟通和协调的重要渠道。党内法规的制定必须符合最广大党员的根本利益和基本要求,因而需要党员积极参与到党内法规的制定中来。在大数据时代,副省级城市和省会城市党委可利用大数据来提高党员参与党内法规的制定,从而使党员积极进行民主参与,以解决“信息孤岛”问题。在数据化的社会环境中,党员通过网络技术或者数据化方式参与党内法规制定,积极作用于党委决策的各阶段。依靠大数据的分析技术,副省级城市和省会城市党委在制定党内法规中可通过电子决策、电子服务、电子参与和电子监督等方式助推党内立法科学化和民主化。因此,在与党员沟通、交流、协商、妥协的民主参与基础上,副省级城市和省会城市党委和党员就党内法规制定达成共识。

3.3 坚持民主集中制

副省级城市和省会城市党委在制定党内法规时应当坚持民主集中制原则,即党委集体领导和个人分工负责的党内法规制定机制。党内法规的制定属于社会主义法治体系的重要组成部分,主要涉及党内政治生活和党内关系的基本准则问题,因而需要发扬“又有集中又有民主”以及“又有纪律又有自由”的基本精神。从本质上看,副省级城市和省会城市党委制定党内法规属于党内民主决策的制度体系,需要发挥党的委员会全体会议和党代会的制度作用,并助推民主集中制的制度化、程序化和法治化。在制定党内法规的过程中,民主集中制需要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的基本原则,避免民主不够和权力过度集中的问题,决不能允许出现独断专行、各自为政、议而不决和决而不行的情况。因此,在民主集中的方式上,副省级城市和省会城市党委应按照党委常委会议事规则和决策程序来统筹党内法规的制定,最终按照集体讨论和少数服从多数的原则进行党内法规的制定。

3.4 合法性和合规性审查程序

党内法规是副省级城市和省会城市党委规范党的建设和党员行为的基本规则。因此,党内法规的合法性和合规性是党依法执政和民主执政的制度前提,是建设中国特色社会主义法治体系和法治国家的核心要素。合法性和合规性审查程序要求党内法规的制定工作符合社会主义法治体系的基本要求,包括宪法法律和党章以及其他党的法规。合法性和合规性审查具体内容包括对党内法规的制定依据、制定主体、制定权限、制定内容和制定程序进行合法性和合规性审查。在合法性和合规性审查后,针对党内法规制定是否符合当地党的建设的实际情况、可操作性等方面做出不予制定、暂缓出台、补正程序、修改内容等审查意见。作为党委内部立法机制,党内法规制定如未经合法性和合规性审查或经审查不合法的,将不能通过党委常委会讨论和实施。尽管如此,副省级城市和省会城市在制定党内法规时需要考虑各地的情况,但是在党内法规制定中重视实体规定和轻视程序机制的错误理念仍然存在于部分立法机制中。因此,副省级城市和省会城市在制定党内法规时进行合法性和合规性审查是党的建设制度化、规范化和法治化的基本要求。

3.5 第三方评估机制

在全面深化改革时代,党内法规的制定和实施需要采用科学决策和民主决策的第三方评估机制。在制定党内法规时,副省级城市和省会城市党委可通过购买公共服务的方式来制定党内法规或对其进行评定,如第三方评估机制。按照公开、公平、公正的法治理念和程序机制,副省级城市和省会城市党委可通过招标或邀标等方式选择第三方评估机构。第三方评估机制的专业性和独立性有助于提升副省级城市和省会城市党委制定党内法规的科学性、合理性和合法性。副省级城市和省会城市党委通过购买公共服务的方式将党内法规制定的内容和程序委托给具有中立性的第三方专业评估机构,从而得到合理性和合法性的立法建议和意见。作为国家治理体系法治化的重要方式,第三方评估机制的制度化、程序化是副省级城市和省会城市制定党内法规的制度保证。在制定党内法规前,第三方评估机构可对规则制定和方案进行可行性论证;在制定党内法规后,第三方评估可对既有规则进行调查从而完善相关规则。以党员干部财产申报和公开为例,第三方评估机构可先对国内外财产申报和公开的情况进行调查,然而对副省级城市和省会城市党委制定相关准则和规则提出对策建议。此外,第三方评估还可形成评估、改进、再评估和再改进的良性机制。

4 党内法规的配套工作机制

完善的党内法规配套机制是党内法规制定和实施的重要支撑,包括立法规划计划、起草审核、备案审查、协调监督等具体工作。因此,在制定党内法规的同时,副省级城市和省会城市党委需要考虑制定相应的党内法规配套机制以保障党内法规的规则和实行相统一。一般而言,党内法规的配套机制可以分为立法规划机制、审核机制、协调机制和监督机制。鉴于此,副省级城市和省会城市党委可根据现实需要制定相应的配套工作机制。

4.1 党内法规的立法规划机制

科学的党内法规立法规划和计划是副省级城市和省会城市党委制定党内法规的基本前提。为实现党内法规与时俱进,副省级城市和省会城市党委需要建立党内法规制定的规划目标。第一,制定党内法规立法工作制度。为完善党内法规的立法规划,应当及时制定相应的工作制度,如制定《某市党内法规立法规划工作制度》。第二,拓宽党内法规立法规划的征求方式。除了在党内征求党内法规立法规划以外,副省级城市和省会城市党委还可以向社会征集党内法规的立法建议。向社会征集党内法规立法规划建议时,可以通过网络、报刊、电视、广播等媒介。第三,规范党内法规立法规划论证和建立立法协商制度。在完成党内法规立法规划征求意见后,副省级城市和省会城市党委将党内法规立法规划建议进行可行性、必要性和合法性论证。在制度机制上,副省级城市和省会城市党委可将立法规划与党委法制机构、政府相关部门、专家学者或者第三方评估机构进行调研论证和协商。第四,党内法规立法规划的执行工作。在党内法规立法规划完成后,副省级城市和省会城市党委所拟定的党内法规草案要严格按照立法标准进行讨论和执行。总体而言,唯有完善的党内法规立法规划,方能确保副省级城市和省会城市党委顺利制定符合中央和当地需要的党内法规。

4.2 党内法规的审核机制

为保证党内法规的立法质量,副省级城市和省会城市党委在制定党内法规时需要完善党内法规审核机制。第一,明确党内法规审核的制度依据。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第三条要求：党内法规和规范性文件备案,应当做到有件必备、有备必审、有错必纠。依照规定,副省级城市和省会城市党委应当在党内法规制定后30日内报送中央办公厅法规工作机构备案审查。从构建党内法规备案审查制度而言,副省级城市和省会城市党委应当及时将制定的党内法规提交中央审查备案。第二,明确党内法规审核的程序机制。针对副省级城市和省会城市党委制定的党内法规,依据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第七条规定：中央办公厅主要审查是否与党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触;是否与宪法和法律不一致;是否同上位党内法规和规范性文件相抵触;是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项相冲突;规定的内容是否明显不当;是否符合制定权限和程序。中央在副省级城市和省会城市党内法规审查备案中应当以形式审查为主和实质审查为辅。在备案审查中,如果发现副省级城市和省会城市党委制定的党内法规存在上述问题,中央办公厅法规工作机构可以建议副省级城市和省会城市党委自行纠正。在收到纠正建议后,副省级城市和省会城市党委应当在30天内处理和反馈;如有逾期不处理的情形,中央办公厅则将纠正或撤销副省级城市和省会城市党委制定的党内法规的建议报送中央决定和处理。第三,与此同时,副省级城市和省会城市党委应当探索将制定的党内法规与国家法规、规章和规范性文件审查衔接联动机制,如合宪性审查机制。

4.3 党内法规的协调机制和监督机制

为确保党内法规的合法性和合规性,副省级城市和省会城市党委需要及时建立党内法规的协调机制和监督机制。第一,建立党内法规和法律法规的协调机制和解释机制,尤其是注重党内法规和法律法规的衔接机制。以财产申报和从业行为为例,副省级城市和省会城市党委可以规划制定关于领导干部财产申报制度、领导干部配偶子女从业行为等配套工作机制,由此可有效规范领导干部的从政行为。第二,建立党内法规的配套工作,及时完善党内法规的执行情况和实施效果的跟踪监督工作。以领导干部教育为例,副省级城市和省会城市党委可创新党内学习教育制度,如规定领导干部定期到党校学习中央精神和将学习教育情况作为干部考核的重要标准。第三,建立和完善党内法规的动态清理机制。在党内法规监督体系中,集中清理工作已经基本完成,因而需要构建党内法规的动态清理机制。在具体规范上,党内法规的动态清理机制需要专门的党内法规清理机构、清理方式、清理权限、清理程序。因此,在制定党内法规后,副省级城市和省会城市党委应当及时建立党内法规的清理机制,如党内法规废止机制。此外,在不合格党员处理机制上,针对理想信念动摇、政治意识淡薄以及长期不参加组织生活的党员需要加强监督并建立退出机制。

中国特色社会主义法治体系由法律法规体系和党内法规体系共同组成。在国家治理中,法律法规和党内法规一起促进国家治理现代化和法治化。同时,由于基层党建工作具有复杂性和时代性,为解决党内法规实施的“最后一公里”问题,因而探索副省级城市和省会城市党内法规制定负有时代价值和制度价值。

[1] 毛泽东选集：第2卷[M].北京：人民出版社,1991.

[2] 中共中央文献研究室.刘少奇论党的建设[M].北京：中央文献出版社,1999.

[3] 姜明安.论中国共产党党内法规的性质与作用[J].北京大学学报(哲学社会科学版),2012(3)：109-120.

[4] 徐信贵.依法治党的基本问题与实现要素[J].探索,2014(4)：49-53.

[5] 韩强.论健全完善党内法规体系[J].中国井冈山干部学院学报,2014(6)：28-35.

[6] 中共中央编译局.马克思恩格斯文集：第10卷[M].北京：人民出版社,2009.

[7] 徐信贵.党内法规的规范属性与制定问题研究[J].探索,2017(2)：118-123.

[8] 习近平.认真学习党章严格遵守党章[J].求是,2012(23)：9-10.

[9] 周叶中.关于中国共产党党内法规建设的思考[J].法学论坛,2011(4)：41-47.

[10]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社,2009.