精准扶贫背景下濛洼蓄洪区移民贫困问题与对策

王 娜

（1.河海大学公共管理学院 南京 211100 2.安徽财经大学工商管理学院 蚌埠 233030）

1 问题的提出

我国是一个洪涝灾害频发的国家，蓄滞洪区作为防洪减灾体系的重要组成部分，在防御洪水中起到了重要的作用。但目前大量人口生活、生产在蓄滞洪区，人水共处是长期以来我国人口经济状况下的无奈选择。蓄滞洪区作为区内居民生存和发展的家园，存在建设与管理滞后，安全设施和工程设施不健全的问题，区内居民的生命及财产安全难以保障，因为屡次搬迁而长期生活在贫困之中。安徽省淮河流域以农业生产为主，工商业较为落后，城镇化水平偏低，农业人口占比达80%以上。沿淮的霍邱、颍上和阜南等县至今仍是国家级重点贫困县，由于淮河洪涝灾害频繁，在历年大洪水中屡次遭受重大损失，当地群众生活较为贫困，社会存在一定不安全因素。

精准扶贫是党和政府在新形势下提出的解决扶贫攻坚难题的新举措。淮河蓄滞洪区是安徽省最贫困的地区之一，加快这一地区的开发、建设，尽快实现蓄滞洪区群众的脱贫致富，是安徽省精准扶贫工程的战略性任务。2014年，濛洼蓄洪区的国内生产总值为10.77亿元，人均年收入仅5306元，不仅落后于安徽省的平均水平，也落后于阜南县的平均水平。濛洼蓄洪区在建成以来的64年里15次开闸蓄洪，累计蓄滞洪水75亿m3，因分蓄洪造成的直接经济损失累计约35亿元。亟待通过精准的脱贫对策，提高当地群众经济收入和生活水平。

2 濛洼蓄洪区移民贫困特点

蓄滞洪区移民不同于一般的水库移民、生态移民等非自愿移民，它既有一般移民的共性，又有某些自身的特点。蓄滞洪区移民与一般移民的最大不同是正常年月仍可照常生活、生产，而蓄滞洪水时则需要临时撤离，形成所谓的“水进人退，水退人进”现象，来回搬迁损失和洪水淹没损失，直接造成移民的贫困。经过实地的调研发现，濛洼蓄洪区移民贫困集中呈现出以下特点：

2.1 政策性贫困导致蓄洪区经济社会发展水平落后于周边地区

濛洼蓄洪区农业基础设施薄弱，农民的生产方式较为落后，土地产出率低。农民以种植小麦和旱稻为主，除去化肥、种子、农药等的投入成本，一年下来，种地的收入很少。因为长期以来国家限制发展的政策，致使濛洼蓄洪区经济社会发展水平整体落后于周边地区。

2.2 蓄洪期移民生活不便，恢复生产困难

蓄洪期移民、尤其是住在庄台上的居民，生活极为不便，部分庄台还存在较大的安全隐患。房屋损毁，不能及时修缮，蓄洪时期生活物资匮乏，出行困难，移民的生活很不方便。田里的农作物被洪水淹没后，减产较大，甚至完全没有产出，给恢复生产造成一定的困难。

2.3 移民家庭返贫现象严重

移民家庭抵御自然灾害的能力低，遭遇洪水，已经解决温饱的贫困户又会返贫。调研中发现，土地对贫困移民家庭解决温饱具有决定性的作用，因移民而失去土地、土地减少或土地质量变差，耕种不便，贫困户的生活就失去重要支柱，起码的温饱问题就难以保证。移民普遍反映，搬迁到保庄圩后，收入减少了，而支出增加了，尤其一些低保家庭和老年移民户，因为疾病等原因，生活成本加大，返贫现象突出。

2.4 移民有较高的贫困脆弱性

贫困脆弱性体现个人或家庭应对风险的能力，用于衡量一个家庭或个人在未来陷入贫困的概率。离开原有的家园，丧失原来固定的社会关系网，土地耕种距离加大，部分生产技能丧失等，加上移民自身文化水平低决定了其具有较高的贫困脆弱性，一旦陷入贫困，需要较长时间的脱贫过程。

3 濛洼蓄洪区移民致贫因素分析

3.1 保庄圩基础设施不健全，难以满足群众生产生活要求

保庄圩是将新建的圩堤和淮河大堤连接起来形成的圩区，淮河行蓄洪区一半以上的不安全人口采取保庄圩安置方式。在本次调研的濛洼蓄洪区所在的5个乡镇，除王家坝保庄圩有一个休闲场所外，其余的4个保庄圩都没有休闲场所和文化娱乐设施。如曹集镇和安岗保庄圩近35000人没有一个公园，老年人没有一个可以锻炼身体的场所。实地调研中，移民普遍反映的最大问题是保庄圩内道路和下水道的问题。当初在修建保庄圩时没有规划下水道，导致夏天移民家门口的臭水沟里有大量的蚊虫，味道难闻，只能靠每天喷农药缓解。移民的生活用水没有下水道排放，对居住环境造成很大影响。保庄圩内的道路是土路，雨天泥泞难行，还会出现内涝，出行很成问题。移民迁建国家对基础设施的补助标准为每户2000元，由于地方财政无力配套，群众自筹资金困难，国家补助仅能解决移民安置区的水电及内部道路等基础设施建设，安置区对外交通、医疗、教育及卫生等公共设施基本无法解决，难以满足群众生产生活要求。

3.2 庄台上居住拥挤，部分庄台存在安全隐患

庄台是当地筑起地势较高的土台，是行蓄洪区的一种主要的防洪设施。行蓄洪区庄台很面积小，人和家禽、家畜都住在庄台上，人均面积大约为25m2，远远低于国家规定的人均50m2的居住标准。庄台上的农户几乎没有院子，不仅拥挤，而且环境脏乱，生活条件差。饮水安全问题突出，医疗卫生条件较差。一旦行洪，庄台四面环水，形同孤岛，与外界联系极为不便。濛洼蓄洪区所辖5个乡镇共有131个庄台，其中有一部分是大洪水来时仍然需要撤离的不安全庄台，给这部分群众的生活生产造成极大不便。

3.3 耕种半径延长，移民生产生活难度加大

移民搬迁安置后，居住地相对集中，但搬迁户的土地还在原村庄。搬迁户耕种半径普遍加大，近的二三里路，远的十几里路，增加了劳动出行成本，给移民的生产积极性带来一定影响，加大了移民的生产生活难度。

3.4 安置区缺乏后期扶持措施，移民增收困难

调研中发现，部分搬迁移民从未参加过工作技能方面的培训，缺乏就业机会，后期扶持直补资金不足。移民迁建安置过程中，部分群众迁移距离远，收入渠道、途径单一，仅靠土地增收比较困难，迫切需要政策扶持和项目资金支持。

4 精准扶贫背景下濛洼蓄洪区移民脱贫的对策

蓄滞洪区移民贫困问题用一般的扶贫办法难以奏效，濛洼的移民脱贫工作必须针对区内移民贫困的特点和致贫因素，综合国家精准扶贫政策，重建协调和谐的蓄滞洪区移民社会、经济及生态关系，把濛洼的脱贫工作提升到新高度。

4.1 严把精准识别关，精准识别移民贫困户

精准识别是精准扶贫的第一步，然而一方面由于扶贫主体与客体之间的信息不对称，贫困人口识别方法偏定性观察、轻定量分析；另一方面，承担精准识别的村干部，出于私心优亲厚友，该扶的不扶，不该扶的却进入精准扶贫名单，影响了精准扶贫的执行效果。对此需要政府下大力气严格规范精准识别的程序，谨防村干部个人私利行为，在源头上修正移民精准扶贫。

4.2 精准扶持贫困移民，实行差异化扶持

移民贫困的原因多种多样，给钱给物的传统做法，容易使贫困户形成“等、靠、要”的依赖思想。精准扶贫理念下，应对症下药，实行差异化扶持，贫困户缺什么才给什么，不能一刀切。变单纯的帮钱帮物为扶持生产，变救济式扶贫为开发式扶贫，实行差异化扶持，避免移民陷入“扶贫陷阱”。

4.3 调整产业结构，发展湿地旅游业

彻底打破移民贫困的恶性循环，需要调整产业结构，促进区内生产发展，改善生态环境，实现安全行洪与区内人民脱贫致富的双赢模式。第一，延伸农业产业链，通过深加工使农副产品增值；第二，引入大型现代农业企业，增加对蓄滞洪区农田水利和道路基础设施的投入，大力发展现代化农业；第三，将濛洼蓄洪区内的低洼地恢复为生态湿地，发展湿地水产养殖业、畜牧养殖业等高附加值的湿地产业；第四，结合王家坝国家水利风景区的发展契机，开发濛洼湿地旅游、淮河民俗旅游、濛洼庄台乡村旅游等项目，发展融旅游、休闲、度假功能和科普、教育功能于一体的蓄滞洪区特色旅游项目。建立企业实行统一经营管理，兼营生态农业、旅游度假等项目，通过招商引资吸引外部资金，原有居民可以将土地入股，凭股权获得分红，还可从事旅游小商品经营、农家乐等，自主创业创收。濛洼蓄洪区的湿地旅游开发将原来的农业调整为具有高附加价值的旅游业，增加了移民的创收渠道，有助于移民增收致富。

4.4 开展教育扶贫，增强移民创业就业能力

打破贫困文化的代际传递，就要实施教育扶贫，开发移民的人力资源，增强蓄滞洪区移民创业就业能力。调研发现，濛洼蓄洪区移民大多文化水平低，思想观念落后。科技扶贫和教育扶贫能提高劳动力素质，增强贫困地区的内生增长与可持续发展能力，有助于实现脱贫减贫成效的长期性和持续性，是贫困地区脱贫致富的根本途径。因此，应增加教育和科技投入，加大教育教学基础设施建设，全面提高移民的文化水平和文明素养。制定鼓励移民创业和就业的政策，不断完善移民区征迁补偿、土地管理、子女入学、社会保障、税收、工商、保险等制度或政策，为移民的生产创业提供条件■