中职学校混合所有制改革的困境与原因分析

王先敏，龙卫兵

（湖南工程职业技术学院，湖南 长沙 410151）

中等职业学校是我国职业教育的重要组成部分，国务院2014年指出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”,开启了公办中等职业院校探索混合所有制改革之路。通过中国知网以关键词“职业院校混合所有制改革”进行检索，发现学者的主要研究范围集中在公办高职院校探索混合所有制改革层面，涉及中职学校混后所制改革的研究相对较少。中职学校在探索混合所有制改革方面与高职院校存在共性与差异问题，通过梳理中职学校探索混合所有制改革的主要困境及其原因，对中职学校探索混合所制改革之路具有指导意义。

一、中职学校校企合作的基本情况及混合所有制改革的现状

湖南省2018年现有高职高专70所，在校生54万多人;中职学校390多所，在校生69万多人。通过向湖南省中职学校部分教师进行问卷调查，针对湖南省中职学校开展校企合作及探索混后所有制改革的相关情况进行调研，共收集到46所中职学校教师的信息反馈。调查结果显示：

（一）比较重视校企合作

受访对象中有60.87%建立了专门的校企合作促进部门，32.61%学校虽无专门机构，但有相关部门负责校企合作工作。认为校企合作对本校招生就业、专业建设、学生职业能力培养、师资队伍建设等有影响和很大影响的占84.79%；有52.71%的学校制定了校企合作的具体规章制度；26.09%的学校虽无专门规章制度，但有相关制度。校企合作的主要形式集中在提供顶岗实习岗位（占27.27%）、订单培养（占22.38%）、共建专业（占16.87%）、共建实训基地（占16.08%）、培训服务（占13.29%）、共同研发开发教材（占4.2%）等方面。

（二）深度合作面临困难

受访对象认为合作很顺利的占8.86%，没有遇到较大困难和问题的占15.19%，深度合作难占26.58%，流于行式情况较多占16.46%，认为企业不够主动与能进行有效合作的专业少分别占11.39%、20.25%。受访对象认为，2018年《职业学校校企合作促进办法》的出台，对推动混合所有制职业院校改革有很大帮助的占56.52%，暂时不清楚的占36.96%；有84.78%的受访对象不太了解混合所有制职业院校的基本特点。

（三）改革遇到相关障碍

受访对象中没有尝试过混合所有制改革相关工作的占60.87，尝试过没成功或尝试过相关工作但因各种原因停止了占17.39%。其中，有19.57%的企业愿意与学校探索混合所有制改革，有32.61%的学校研究过混合所有制改革但没有具体实施。认为影响“中职学校混合的所有制改革”关键因素为暂无实施改革的直接依据占14.68%；缺少地方政府、上级教育行政主管部门、财政部门支持的占29.36%；改革的经验少，对改革后的情况有担忧的占27.52%；改革后给职业院校内部管理造成影响的占18.35%；有10.09%的认为依法治校的要求下给改革带来阻力。

（四）探索改革充满期待

受访对象中有67.39%愿意学校探索混合所有制改革。如果现在进行混合所有制改革，有16.13%受访者担心混合后不属于公办中职学校导致财政部门在经费支持的力度方面产生变化，有18.55%担心体制变化给学校的管理带来问题，有12.10%担心影响教育质量，有19.35%认为会对教师身份、待遇、编制产生影响，有12.90%担心改革失败给学校的发展带来阻碍或者给学校带来重大损失，有20.97%不清楚混合所有制改革对学校未来的发展是否有利。现阶段对探索混后所有制改革采取的形式，对愿意学院整体改革的占15.22%；有78.26%愿意分层推进，先试点再决定是否推行；有56.52%愿意支持学校探索混合所有制改革；暂时不能确定的占41.30%。

二、中职学校探索混合所有制改革面临的主要问题

本文所指的中职学校混合所有制改革，是指由原来的单一公有制产权的中职学校通过改革的形式，允许非公有制主体以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。探索混合所有制改革改变了中职学校财产所有制的结构，从全民所有制调整为混合所有制，这种调整势必给教育教学目标、国有资产管理、内部治理体系、外部质量保障、维护师生权益等产生影响。

（一）如何保持教育教学目标明确的问题

根据教育部《关于制定中等职业学校教学计划的原则意见》，中等职业学校的培养目标为培养与我国社会主义现代化建设要求相适应，德、智、体、美等方面全面发展，具有综合职业能力，在生产、服务、技术和管理第一线工作的高素质劳动者和中初级专门人才。该意见突出中等职业教育培养目标的落脚点是“在第一线工作的高素质劳动者和中、初级专门人才”，并侧重综合职业能力的培养。探索混合所有制改革，允许非公有制主体参与办学并享有相应权利。在混合过程中，不同主体之间在权利分配、利益目标上不同，保持教育教学目标不偏离是首要面对的基本问题。

（二）如何保持国有资产保值增值的问题

近年来，国家不断加强对中职学校的投入，使得中职学校的资产在数量上和质量上均得到了较大程度的提高。中职学校负有国有资产保值增值责任，负有维护学校资产的安全、完整，提高管理效率的责任。探索混合所有制改革，非公主体参与办学并享有相应权利，会导致学校所有制结构调整，会给原有国家资产的管理、运行、处置方式产生影响。如何通过混合所制改革进一步提高中职学校资产的经济效益和社会效益，同时防止国有资产不当流失、保持国家资产保值增值问题是在改革中需要解决的基本问题。

（三）如何完善内部治理适用改革的问题

湖南省自2016年起着手中职学校章程建设，指出章程应坚持适用和实效，着重完善学校内部治理结构，构建科学、合理的自主管理、自我约束体制机制。内部治理结构主要包括规定学校的领导体制、法定代表人、组织机构、决策机制、民主管理和监督机制，内设机构的组成、职责等。构建依章程治校是推进学校章程建设的基本出发点。探索混合所有制改革，会改变学校现有的内部组织结构，学校内部的决策权与执行权、监督权之间的关系会发生改变，因此，协调好各方的关系，建立起责任明晰、相互制约、运行畅通的内部治理体系是改革需要解决的另一问题。

（四）如何构建有效外部质量保障的问题

外部保障是教育质量可持续发展的前提和基础。目前，中等教育质量的评价主体主要为学校主管部门，主要通过质量管理、监督、控制、审计、认证、评估、项目考核等方式改进质量。探索混合所有制改革，非公主体参与办学后，会对教育质量的监控体系产生影响，对质量评价提出新的要求。学校从公有主体的身份变成混合主体后政府部门在资源配置、条件保障、政策措施方面如何保障。外部质量保障由谁监督、监督什么、如何监督等现实问题都需要在改革过程中予以有效解决。

（五）如何维护师生权益不受侵害的问题

现代学徒制及产教深度融合，为推进混合所有制职业院校的发展搭建了平台。《教育部职业院校学生顶岗实习管理规定》对学生在顶岗实习期间的权利和义务均作了明确的规定，混合所有制改革会导致人才培养模式变革，教育教学方式会发生改变，要防止借改革之名而出现侵占或损害学生利益的情况。《事业单位人事管理条例》对教师的聘用、考核、工资福利、社会保险等作了相应的规定。非公主体参与办学后，学校的全公属性会产生变化，学校属性的不明确会给教师的身份产生影响。混合所有制会给师生的既有权益产生影响，从维护教育稳定的层面考虑，在探索改革过程中需要维护好师生权益。

三、影响中职学校探索混合所有制改革的制约因素

湖南省于2014年出台了《关于进一步深化国有企业改革的意见》，开启了深化国有企业改革的工作，本次改革的重要内容就是推进混合所制改革。相比山东、浙江等省份，湖南探索职业院校混合所有制改革的工作相对较慢。即使改革工作开展较早的省份也主要集中在高职院校，中职院校的探索改革更少。在现阶段，无论高职院校还是中职院校探索混合所有制改革均面临依据少、支持少、经验少的问题。

（一）依法实施改革的依据缺失

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出“四个全面”。全面深化改革，必须自觉运用法治思维和方式，坚持重大改革于法有据。在职业院校探索混合所有制改革的问题上，同样面临依法实施改革的问题。现有《教育法》《职业教育法》等法律法规均没有明确规定职业教育实施混合制改革的法律依据。2017年12月国务院办公厅下发《关于深化产教融合的若干意见》，2018年4月教育部出台《职业学校校企合作促进办法》，这对新形势下全面提高教育质量具有重要意义。深化产教融合与校企合作的目标与探索混合所有制改革的目标是一致的，均是要着力解决职业教育“两张皮”的问题。但这两个文件并没有解决职业教育混合所有制改革依据问题。改革缺少依据是探索混合所有制改革的最大制度障碍。

（二）参照已有改革的经验不足

山东省教育厅2016年积极推进探索混合所制职业院校改革，以混合所有制办学实践项目推动山东省职业院校混合所有制改革，并确定9所院校进行试点，并以任务书的方式确定改革的基本路线。青岛市的中职积极试点混合所有制改革，采用实行公办院校与民办院校委托管理，政府和社会资本合作（PPP）模式建设基础设施，在二级学院试行混合所有制三种模式进行探索。浙江旅游职业学院混合所有的探索路径则为政府、企业、学校三方共同出资，组建独立的二级学院。2017年湖南省教育厅工作要点指出，要鼓励支持各地各校探索混合所有制办学。表面上看，探索混合所制改革工作正在如火如荼地进行当中，但改革的深度仍不够，已试点学校仍处于改革的初期，可借鉴的成熟经验仍不足。

（三）实施保障监督的机制不明

根据《教育法》的规定，中等职业教育在国务院领导下由地方人民政府实施管理，县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的教育工作。对中职学校实施管理和监督的行政主管部门除了教育行政主管部门，还有财政部门、人事部门、审计部门、国有资产管理部门等，探索混合所有制改革涉及人、财、物等各个方面。《教育法》授权学校按照章程自主管理，但依法行政是行政机关开展工作的基本规则，法无授权即禁止，改革工作需要得到相关部门的审批或授权，现有改革的保障机制监督机制不明确，学校的改革工作将难以得到外部的有效支持。即使教育行政主管部门积极支持与推动，但需要得到其他主管部门的积极配合，需要协调各方利益，难度大，任务重。

（四）考核改革效果的方法不全

邓小平以是否有利于发展社会主义社会生产力、是否有利于增强社会主义国家的综合国力、是否有利于提高人民的生活水平作为判断改革成败的标志。在改革过程中，需要处理好深化改革和防范风险的关系。改革有风险，一旦进入深水区，会触及到深层次的利益调整。在利益博弈的过程中，利益各方会更多从自身利益角度出发看待问题，而随着改革的深入，对改革成效的不同意见会慢慢凸显出来，给改革的持续带来阻碍。现阶段判断职业院校混合所有制改革成败的标志是什么，基本内容有哪些，还没有确定。缺少改革效果的评价机制，会导致改革者产生先等先看的思想,不利于改革的推动。