学生考试信息公开的审查规则探析

李玉洁

（南京森林警察学院，江苏 南京 210046）

同是考试信息公开的案件，不同的法官有不同的理解，判决结果大相径庭或者判决结论基本相同，但是裁判思路迥异。来自社会各个层面的质疑声不绝于耳，由此引发了舆论的广泛关注。而且随着公众关切度的加深，已经掀起了漫天迷雾，到底考生作答过的试卷是否应当公开？高考试卷和评分标准是否属于国家秘密？学生的权利能否通过申请政府信息公开的途径得到有效保障？正是基于以上疑问，笔者尝试对学生考试信息公开这一问题进行探索，对司法审查路径进行考察，以期对该类学生考试信息公开问题的解决有所裨益。

一、学生考试信息案件的裁判思路探析

我们围绕着考生信息公开的行政诉讼案件进行相关检索。根据检索结果显示，目前关于考生申请公开考卷信息的案件判决公开的仅有一例，为“刘中峰诉河南省招生办公室案”，此案在一审阶段被驳回，在二审中，二审法官认为刘中峰申请公开试卷的行为属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定的政府应当主动公开的信息，故判决河南省招生办公室向刘中峰本人公开其2008年高考的考卷信息。与此同时，我们还检索到两例判决不予公开的案件，分别是“杨婷婷案”与“郭文圣案”，两案均是在当事人申请查看原卷被拒的情况下向法院提起行政诉讼，均是经过两审依然被驳回的判决，但两案却有着迥然不同的裁判思路。在“杨婷婷案”的终审判决书中，法院首先引用了《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条第二、第三款的规定，认为“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。”之后，依据《教育工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》第五条：“教育工作中下列事项不属于国家秘密，但只限一定范围的人员掌握，不得擅自扩散和公开：……试后不应公开的试题和考生答卷以及考生的档案材料……”最后，法院依据(《2013年福建省普通高等学校招生工作实施细则》(闽招委[2013]5号)第二十七条规定的“考试成绩由考生本人登录省教育考试院网站查询，不公布、不查卷”的规定，认为法院做出的不予公开的决定合法。从上述逻辑衔接混乱的判决中我们可以得知，在“杨婷婷案”中，法院明确表示了杨婷婷申请公开的试卷只限一定范围的人员掌握，但并未在此基础上做出进一步的法律说明，并且引用了一份未经任何审查且效力上仅仅属于地方政府规范性文件的内容来否决杨婷婷申请查卷的权利，这样的裁判思路难免让人心生疑惑。而在“郭文圣案”中，法院对于试卷的定性不同，裁判思路也与“杨婷婷案”迥然相异。“郭文圣”案的终审判决中，法官援引教育部、国家保密局制订的《教育工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》第三条“（三）秘密级事项……国家教育全国、省级、地区（市）级统一考试在启用之后的评分标准……”认为郭文圣所要调阅的作文原文和语文答题卡属于其参加的2014年天津市高级中等学校招生考试语文答卷的一部分，该答卷经过评阅，其卷面反映出一定的评分标准，评分标准涉及秘密级事项，故该语文答卷已成为含有秘密级事项的载体，故理应不予公开。法院针对高级中等学校试卷不予公开的说理部分简单，论述苍白无力，给人一种蜻蜓点水、隔靴搔痒之感。

法院裁判说理本应论证充分、层次清晰、逻辑严密，而上述法院的裁判或者简单地以高考试卷为国家秘密为由不予公开或者以“不属于国家秘密，但只限一定范围的人员掌握，不得擅自扩散和公开”的事项为由豁免公开，又或者以试卷为涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息为由而予以公开。无论上述哪一种裁判思路，论证说理均苍白无力，给人以缺乏司法理性的印象。判决分歧和说理粗疏均明白地显示出法院在针对该类信息公开这一问题，缺乏清晰的裁判思路和具体的审理规则。

二、条例设定的框架中考试信息公开的审查判定路径

学生信息公开裁判存在的一系列问题引起我们进一步思考，是否应当将考试信息公开这一问题置于《条例》所构建的豁免公开的递进式的审查框架中。按照《条例》的有关规定，对于某项信息是否属于不予公开的范围，从以下三个方面进行考虑:一是是否属于政府信息？二是是否涉及“国家秘密、商业秘密、个人隐私”；三是“是否危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”就上述案例来说，裁判均没有以考试信息危及“三安全、一稳定”为由拒绝公开。可见，对于考试信息是否可以公开事宜主要从前两个方面进行审查，如果认定考试信息属于政府信息，属于国家秘密，那么某项考试信息理所应当不予公开。如果认为考试信息不属于国家秘密，法院依据什么将其认定为只限一定人员掌握的工作秘密而豁免公开呢？基于此，我们尝试在《条例》所设定的框架内厘清不予公开的情形，建构考试信息公开的审查判定路径。

（一）对“考试信息是否属于政府信息”的审查

根据《条例》第2条的定义：“政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”法院在《条例》框架下对学生考试信息公开这一问题进行审查的第一步就是明确考试信息是否属于政府信息，如果不属于政府信息，则没有进一步审查的必要。

在杨婷婷案中，被告福建省教育考试院口头辩称自己所从事的各类考务组织工作，属于被告作为事业单位所从事的社会公共服务行为，被告是公共服务单位，而不是行政机关。而在殷学强与中国传媒大学一审行政判决书中，同样可见被告称其属于高等教育机构，并非行政机关，被告信息公开是依法在法定范围内履行法定义务，不属于行政行为的答辩意见。法院虽然判决对此类信息不予公开，但对于被告的这一条答辩意见均未予以认定。显然，这种说法站不住脚。在《条例》中，信息主体除了行政机关，还包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及与人民群众利益密切相关的公共企事业单位。根据《中华人民共和国教育法》第二十条的规定，教育考试院是经过法律法规授权的具有管理公共事务行政职能的组织。因此，这一类考试信息当属于政府信息确定无疑。

（二）对“考试信息是否属于两秘密、一隐私”的审查

《条例》第14条规定：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”

上述郭文圣案件中，郭文圣认为考试信息不属于国家秘密，因为根据《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》的规定，国家秘密的必要条件是解密期限和解密条件，无此必要条件就不是国家秘密。而考试信息既没有解密期限，也缺乏解密条件，针对这一意见，法院只是以该语文答卷已成为含有秘密级事项的载体为由，认为该考试信息属于国家秘密，对于上诉人郭文圣所提出的关于国家秘密的认定条件则未做回应。而在杨婷婷案中，高考试卷信息则被限定为只限一定范围的人员掌握的工作秘密，对于保密时限、解密期限和解密条件均没有规定。这就意味着相较于国家秘密而言的此类工作秘密，却可以无限期地不予公开，完全没有解密条件的束缚。难怪有学者认为，看似相较于国家秘密属于更低层级的保护范畴，但事实上竟然从保密时限、事项和条件上都拥有着更甚于国家秘密的保密性。

（三）对于“只限一定范围人员掌握”的工作秘密的审查

既然此类工作秘密的保密性更甚于国家秘密，那么对于此类只限一定范围人员掌握的秘密就应当在《条例》所设定的框架下进行审查，详细阐述不予公开的理由，避免认定的随意性,使社会公众可以认可和接受，体现法律的公正性。

笔者认为，加拿大的做法值得借鉴。如加拿大在《安全政策——管理人手册》规定：按照信息使用和隐私立法，如果该信息可能被合理地认为符合豁免条件，则该信息必须被指定为敏感信息。同时，该法规还要求对指定敏感信息进行分级并标注“保护”字样：（1）低度敏感的指定信息——保护A；（2）特别敏感的指定信息——保护B；（3）极其敏感的指定信息——保护C。另外，地方政府还制定了信息保护分类指南对此进一步细化，如萨斯彻温省政府在2005年3月制定了信息保护分类指南，对敏感信息的保护按类别列举了详细的清单。需要指出的是，加拿大的指定敏感信息涵盖了与国家秘密紧密相关的事项、个人隐私、商业秘密和工作秘密等事项。虽然比较繁杂，但由于从中央政府到地方政府都制定了详细具体的指导手册或分类指南，所以加拿大对类似工作秘密的敏感信息的保护还比较规范有效。

因此，笔者认为应当在尊重现有《条例》所设定的框架下，根据教育实践的需要，借鉴国外关于此类敏感信息的具体审查制度，建立明确化和规则化的考试信息公开制度，制定只限一定范围人员掌握的工作秘密的具体审查原则和标准、解密条件和解密期限等，并在实践中不断完善、创新，为最终构建考试信息公开的审查规则积累经验。