上海市公共机构合理用能指南在公共建筑节能领域的应用研究

张明慧

上海市节能监察中心

节约能源是生态文明建设的必然要求,也是落实“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的重要举措，有利于推动形成绿色发展方式和生活方式。公共机构因其办公经费全部或部分来源于财政拨款，具有执行力强、便于集中管理等优点,更应在全社会节能减排中发挥示范引领作用。为推动公共机构节能，提高公共机构能源利用效率，自2011年起，上海市机管局联合市发展改革委、市质监局、市卫计委、市教委、市文广局、市体育局等多家单位在广泛调研的基础上，以科学性、先进性、前瞻性、可行性、针对性为原则，相继出台了《机关办公建筑合理用能指南》、《高等学校建筑合理用能指南》、《市级医疗机构建筑合理用能指南》、《上海市大型公共文化设施建筑合理用能指南》、《市级体育场馆建筑合理用能指南》等推荐性地方标准，形成并完善了上海市公共机构办公建筑合理用能指南体系（以下简称《指南》）。利用《指南》加强能效对标，发现用能问题，寻找技改方向，推进节能管理，取得了一定成果。

1 《指南》特点与应用现状

（1 ）《指南》主要特点

《指南》的颁布施行，为客观评价上海公共机构能源利用状况提供了必要的技术手段和标准支撑，标志着上海的公共机构节能管理正向着制度化、精细化、规范化、标准化方向不断发展。七年的实践证明，《指南》主要具有以下3个特点：

1）指导对象针对性。《指南》体现了上海公共机构节能工作“分类、分级、分层”的管理理念，充分发挥各主管部门牵头作用。通过区分不同建筑类型、建筑规模、主要用能设备与需求等，对不同类型、不同级别、不同地域的公共机构提供差异化评价指标，既有助于对特定对象具体用能的指导评价，也有利于实现《指南》对标的全口径覆盖。

2）指标设计合理性。《指南》中各项指标设定是在前期调研基础上，运用科学的数理分析方法和统计工具研究确定。既满足与国管局、市发展改革委、市统计局对能耗数据统计考核口径有效对接的需要，又能满足现阶段对相关领域公共机构建筑能耗评价的要求。既能体现当前相关领域公共机构建筑用能现状，又为今后发展需要和建筑节能技术应用预留空间。

3）对标应用可操作性。《指南》的先进值与合理值层次分明，有良好区分度。考虑到天气、人数、单位类别等特殊因素影响，还引入修正系数进行修正，既完善了整个评价体系，又提高了对标结果的准确性。部分《指南》根据上海建筑能耗以电为主的特点，在提供标准煤指标外，还折算出等效电指标，为评价效果的直观性创造了有利条件。

（2 ）《指南》应用现状

目前，《指南》已广泛应用于能耗统计、能耗公示、能源审计、节能监察、节能技改、示范单位创建、能效领跑者遴选和年度考核等节能工作领域，日渐凸显其在节能管理工作中的指导作用。

1）《指南》在市级机关能耗通报中的应用

自2010年起，市机管局联合市发展改革委、市统计局每季度以《通报》形式对纳入市机管局能耗统计考核评价范围内的市级机关及重点用能事业单位（2017年为221家）的能源资源利用情况进行分析《通报》。2017年，市机管局在《通报》中加入了120家市级机关能耗对标达标情况，《通报》一经发出，受到市级机关各单位高度重视，倒逼未达标单位主动询问标准值阈和对标方法，自觉查找用能问题，积极探讨技改方向，有效推动了市级机关及其所属事业单位的节能管理工作。

2）《指南》在节能监察工作中发挥积极作用

2016年和2017年，市机管局委托市节能监察中心对市、区两级10家国家机关、10所学校和10家医院进行节能专项监察，监察人员通过座谈交流、现场问询、实地核查等方式，根据《机关办公建筑合理用能指南》、《高等学校建筑合理用能指南》、《市级医疗机构建筑合理用能指南》进行逐项对标，摸清被监察单位能源利用状况。对于能耗超过合理值范围的单位，重点查看空调系统、电机设备和计量表具，提出建议，实施节能技改，逐步淘汰高耗能落后设备，提高节能管理水平。

3）以《指南》指导多项工作效果良好

在公共机构能源审计工作中，《指南》作为《标准》用以评价被审计单位能源利用状况。在示范单位的创建和能效领跑者遴选工作中，《指南》为申报单位自评和对标提供了参考依据。在对各区机管局进行年度考核时，《指南》也用以评估各区公共机构能耗水平和节能目标指标完成情况，敦促各区做好能耗统计和节能宣传培训工作。

2 问题与原因分析

《上海市公共机构合理用能指南》使用过程中也暴露出一些问题，值得深入思考与进一步探究。

2.1 《指南》编制的精细化水平尚待提升

（1）《指南》目前已覆盖国家机关、市级医疗机构、高等院校、大型公共文化设施和市级体育场馆等多种类型建筑，市民政局也正积极组织编制《福利建筑合理用能指南》，但仍有很大一部分公共建筑尚未纳入其中，如全市中小学、区级医疗机构及社区卫生服务中心、科技场馆及科研院所等。《指南》缺位导致很多单位无法对标，并使现有《指南》应用受限。

（2）《指南》存在评价指标单一、评价方式粗糙等问题。以《机关办公建筑合理用能指南》为例，其编制时将单位建筑面积能耗作为评价指标，采用四分位法确定先进值和合理值。但实际操作过程中，对标结果只能笼统判断用能是否合理，无法准确定位问题所在，以致使未达标单位在整改时存在一定困难。同时，随着时间推移，新技术、新产品、新节能管理手段被不断引入公共机构节能工作，公共建筑能耗结构也有新变化，而《指南》的评价标准还停留在七年前的建筑能耗水平，有一定滞后性。

2.2 《指南》的宣贯力度有待进一步加强

《指南》出台后，缺乏广泛而有效的宣传途径，并缺乏强制性措施保证其实施。从近两年公共机构专项节能监察看，国家机关、学校、医院的节能管理岗位负责人对各自领域的合理用能指南知之甚少，大部分单位不知道《指南》存在，少部分单位虽知道有相关标准，但不了解具体如何对标。主管部门推广和普及工作的滞后，造成用能单位缺乏主动对标意识。同时，对于在设计、施工、运行、维护等建筑全生命周期中涉及的主体，如：建筑设计院、建筑施工方、节能服务公司和物业管理部门等，《指南》也未能得到有效贯彻。

2.3 《指南》应用局限性亟待突破

目前，《指南》的作用主要集中在对既有建筑用能“评价”方面，而对新建建筑的指导和引领作用尚未体现。通过对建筑设计院和节能服务公司实地调研，发现《指南》在推广和使用中存在一定困难。《指南》属于推荐性地方标准，在执行中不具有强制力。就建筑设计行业而言，新建建筑必须符合国内各项建筑设计标准，而此类标准中并未提及对建成后运行能耗的要求，以致存在建筑设计冗余过大。只有运用专业软件建模，模拟各类系统，预设设备选型，才能估算出较为准确的运行能耗，而此项工作费用支出不菲，业主方对建筑总能耗或单耗没提出明确要求，建筑设计院在设计环节均不将运行能耗纳入考虑范畴，造成《指南》对新建建筑指导乏力。

3 对策建议与未来展望

《指南》作为指导和规范公共机构建筑用能的有力工具，理应在评价公共机构建筑能效水平、指导建筑节能技改、限制建筑能耗过快增长等方面发挥更加积极有效的作用。根据上述情况分析，今后《指南》编制和应用工作中可着重从以下几方面加强工作。

（1）加大政策、标准、制度的有效供给。大胆创新勇于担当，将最新的理论研究成果与公共机构用能实际和管理需求相结合，形成一批科学合理、可操作、可评估、可应用的用能标准完善体系。

（2）加大机关事务管理能力和管理体系创新优化，将用能标准与机关事务行政成本管理相结合，以标准核定用能、以核定用能规范能源费用列支，以规范能源费用列支，促进行政成本降低。

（3）加大《指南》在节能成效评估、节能监察、节能管理中的应用，提升评价的科学性、合理性，改变单一的下降率考核目标，转变为合理用能目标。强化《指南》在节能前置审核、示范单位创建、能源审计中的应用，争取将节能前置审查由市级机关扩大到全市公共机构。

（4）加大宣传力度，主管部门主动承担各自领域的宣贯工作，同时对建筑设计院、节能服务公司、物业管理部门进行推广和普及，扩大社会影响力，争取将《指南》贯穿于建筑全生命周期。

（5）加大监管力度，在公共机构中形成自觉对标、科学评价、主动降耗的良好氛围，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，以科学的用能标准遏制奢侈浪费和不合理的消费，建设节约型机关、绿色校园等一批节约型示范型的公共机构。