全域旅游背景下旅游业政府监管方式探析

代丽冰

李克强总理在2017年政府工作报告中提出，要“完善旅游设施和服务，大力发展乡村、休闲、全域旅游”。全域旅游作为旅游供给侧改革的发展方向，为重庆旅游业发展带来机遇。2017年重庆共接待游客5.42亿人次，接待游客总数居全国第一，实现旅游总收入3308亿元。旅游经济高速增长的同时，也对行业监管提出挑战。

一、全域旅游背景下旅游业政府监管方式创新的必要性

升级监管模式，适应新经济环境。传统经济增长模式已陷入瓶颈，旅游市场转型已是必然，传统政府监管模式显然不能适应“旅游+”“+旅游”等产业融合发展形态，特别是“网红”景点带热重庆旅游，在市场火爆的同时也暴露了传统旅游监管痛点，比如对虚假宣传、OTA（在线旅行社）营销秩序等监管乏力。可见，传统旅游监管模式亟待升级，监管方式亟需更新。创新旅游业监管方式，是营造良好市场环境，保障旅游业高质量发展的应然之策。

促进职能转变，提升政府服务水平。2017年底，重庆市旅游局更名为重庆市旅游发展委员会，由行业管理部门调整为服务监管、统筹协调综合部门，标志着机构改革进一步深化。旅游业管理部门以充分发挥监管职责为目的重新进行角色定位、职能定位，势必将革新监管理念，强化责任意识，优化监管手段和方式，为服务型政府构建提供支撑。

二、全域旅游背景下旅游业政府监管的困境

旅发委牵头多个职能部门开展旅游市场综合监管，一定程度上避免了分段监管、多头监管造成监管盲区、责任不清，但部分领域仍存在监管效率低下、协调失灵的情况。

常态监管效率低下。制定政策宏观引导，对旅游服务质量进行常态、动态监管是旅游业政府监管的主要内容之一。但随着全域旅游推进，乡村民宿、自驾露营等新型旅游方式考验政府监管能力。“丽江打人”到“雪乡宰客”，从南到北旅游乱象频发并多以事后“消防行政”告终，揭示了日常监管漏洞。全域旅游发展延长旅游产业链，多元主体竞相逐利，服务链和监管链能否跟上，是保障游客利益，维护城市形象的关键。

市场秩序难以规范。一方面，虚假宣传、制假贩假、合同陷阱等欺诈游客的现象屡禁不止，扰乱市场秩序。另一方面，旅游电子商务带动的一系列新兴旅游产业监管难度大。以渝中区民宿行业为例，民宿行业近年来近乎“野蛮生长”，区内现有近万间民宿，但由于缺乏细化的行业准入标准和规范性流程，对民宿审批、监管存在时紧时松的现象，甚至出现“野生”民宿，不利于统一管理、规划。同时由于民宿订房到退房全过程均在APP上完成，无法核实入住人真实身份，且部分民宿隐蔽于老旧居民楼，大幅提升了安全监管的难度。

三、旅游业政府监管方式创新路径

一是以服务为理念。“服务型政府”意味着政府职能转变为管理和服务，因而旅游业政府监管应坚持始终保障旅游消费者利益和社会公共利益，始终以更好地服务消费者为目标制定政策，引导市场运作，协调供需关系。以人为本，监管为民的理念应当贯彻行业监管全过程，着力落细落实。比如加强对旅游执法一线人员的思想教育，要求他们将服务理念融入执法实践，破除地方保护主义和“和稀泥”的思维定势，不断提升执法水平，为旅游消费者提供最直接高效的服务。不仅如此，“旅游+”其他行业的专业执法人员也应当给予必要的配合，以服务者的心态和姿态共同为消费者提供服务。

二是主体多元化。“一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。”政府主管部门作为旅游业监管的主体在其局限性，“监管触手”难以覆盖全部市场活动，因此政府只能作为行业监管的最重要主体。政府需要将其监管权利向其他主体合理让渡，形成政府主导，多元主体共同监管的模式。尤其是构建服务型政府，深化“放管服”过程中，政府不宜过度干预旅游市场发展，此时就需要组织社会力量参与监督，比如行业协会和消费者群体。一方面，充分发挥旅游行业协会的作用，鼓励行业协会掌握丰富行业发展信息的优势，参谋政府旅游政策和战略制定，并向会员企业传达宣传，促进政府监管和行业自律结合，同时通过协会内部交流与政府指导相结合，提升旅游商品品位，有序推动消费升级。另一方面，提供政策、渠道上的便利鼓励公众参与。

三是手段智能化。“互联网+政务”时代，智能化手段渗透行政监管的方方面面，全国多地监管已开展“互联网+旅游监管”相关实践，主要包括综合监管、平台监督、大数据管控等。综合监管是指通过专门的数据处理平台链接多个职能部门，实现旅游监管全域联动。比如苏州市打造“全域旅游市场秩序综合监管工作平台”，通过该线上平台实现信息高速传送和高效分类，根据上传的涉旅事件性质，将事件移交对应层级相关部门办理。平台监督是借力技术创新为多種社会力量参与监督搭建平台，使旅游业监管更加高效、透明。比如通过数字化监管平台搭建与智能化景区建设相结合，及时、便捷地处理旅游纠纷，强化事中事后监管。游客通过平台与执法人员视频沟通，帮助执法人员详细直观地了解情况，确定执法方案。大数据管控是指借助“大智云移”技术对旅游业进行动态化监管。比如在“黄金周”等旅游旺季，对旅游景点的人流量、公共设施承载能力做出预判，有效避免危机发生。

四是保障制度化。任何旅游业监管方式的实施都必须有法可依，尤其是全域旅游背景下，传统旅游关系和秩序即将重构，旅游监管方式变革必须由法律规范提供保障。落实国家颁行的《旅游法》，应当以制定同地方全域旅游实际相适应的旅游监管地方法规予以实现，推动政策法律化。比如，为倒逼市场自我净化，《旅游法》明文规定可“30天无理由退换货”，但在目前市场环境中这一政策很难兑现。这就需要通过地方立法的方式去解决，对违法商家进行实质意义的处罚，提高违法成本，同时简化消费者维权程序，做好普法宣传，真正推动市场自我净化、自我规范。