先行先试:在深圳经济特区设立“高教特区”的探讨

夏 泉，王 菁

（1.暨南大学党委办公室，广东 广州 510632；2.暨南大学公共管理学院，广东 广州 510632）

我国业已发展成为世界高等教育第一大国，在全面深化高等教育改革，大力推进“双一流”大学建设的当下，我国高等教育体制改革问题受到高度关注。2017年9月，中共中央、国务院印发的《关于深化教育体制机制改革的意见》指出，当前我国教育改革发展业已进入新阶段，全面深化教育体制机制改革要求坚持放管服相结合、顶层设计与基层探索相结合的原则；同时要进一步完善依法自主办学机制，依法落实高等学校办学自主权，改进高等教育管理方式[1]。深圳是我国经济特区及主要经济发展城市之一，深圳市高等教育发展滞后于经济发展速度使深圳高教成为深圳城市发展“短板”。近年来，深圳通过自建高校、与海内外名校合作办学、探索高校立法等举措积极推动高等教育创新，并取得显著成效。深圳高教“十三五”规划的提出有利于推动形成有深圳特色的国际化开放式创新型高等教育体系，使深圳成为南方重要的高等教育中心[2]。深圳在高等教育方面的政策与资源投入及广阔的教育发展前景使得深圳高教具备“超越发展”的潜力。然而深圳高教中存在的整体规模偏小、高教与城市深度融合程度不足、法制建设滞后等问题仍然制约着深圳高教的进一步发展。针对我国高教体制改革与深圳高教发展中存在的问题，笔者建议借鉴30多年前成立经济特区做法在深圳特区设立“高教特区”。对此，学界进行了初步探讨，如北京理工大学胡海岩校长提出，通过 “选择若干所大学作为高等教育特区，进行大胆的体制机制改革探索来带动整个教育改革”[3]（P32）； 清华大学孟安明教授主张：“通过先设立‘高教改革试点校’，由中央赋予其完全的自主办学权，冲破传统局限”[3]（P33）；笔者以澳门大学在珠海横琴设立校区为例建议：“通过在 ‘一国两制’框架下设立‘横琴高教特区’促进粤港澳高教合作发展”[4]。“高教特区”的设立对于打破我国高教改革体制阻碍，构建现代大学制度，从立法视角创新我国高教治理体系具有重要的现实意义。

一、深圳高等教育发展现状

深圳市自成为经济特区以来发展迅速，经济总量长期位列我国城市第四，仅次于上海、北京、广州（2017年底已超越广州），是我国经济与科技发展速度最快的城市之一。然而经济如此发达的深圳却无一所“985工程”、“211工程”或“双一流”建设高校，无疑，高等教育滞后于经济发展成为制约深圳经济与科技持续创新的短板。近年来，深圳市高等教育受到高度重视。“十二五”期间，深圳共建成高校11所，高教资源快速集聚，改革探索取得重要突破[2]。2016年10月，深圳市委、市政府印发《关于加快高等教育发展的若干意见》，这是深圳首份针对高等教育全面制定的文件[5]。同年11月，深圳市教育局、发改委印发 《深圳市高等教育发展“十三五”规划》，肯定“十二五”期间深圳高教发展成就，并确定未来深圳高教发展的阶段性目标。到2025年，深圳高校数量计划达到20所左右；3-5所高校综合排名进入全国前50名；进入教育部学科评估前10%、世界ESI排名前1%的学科，分别达到50个和30个以上[6]。

据官方统计资料显示，深圳现有高校13所，大致可分为三种类型：一是以深圳大学、南方科技大学等为代表的深圳自建本土高校；二是引入海内外知名高校在深办学，设分校区，如香港中文大学（深圳）、清华大学深圳校区、北京大学深圳校区等；三是与海内外知名高校合作办学，建设独立校区，如清华-伯克利深圳学院、深圳北理莫斯科大学、深圳吉大昆士兰大学等。深圳采取“创”、“引”、“合”人才发展战略补齐高教短板，有力推动深圳高水平大学建设，激发深圳高教创新活力。据《2016中国大学学科评价报告》显示，2016年深圳大学3个学科跻身全国一流；同时，南方科技大学“去筹转正”后招收的首届本科生毕业，有6成以上毕业生前往世界知名高校深造[7]；2017年11月，南科大科研副校长、数学系讲座教授汤涛入选为中国科学院院士，成为深圳高校产生的首名院士[6]；2018年初国务院学位办公室公示深圳大学有7个一级学科获博士学位授权[8]。此外，以培养高水平顶尖专门人才为发展目标，面向高端产业发展需求的独立应用型大学——深圳技术大学正在筹建[9]，深圳本土高校在高教创新中逐渐崭露头角。与知名高校合作办学中，深圳高姿态、高起点、高水准、高要求。近年，深圳合作院校皆为海内外知名高校，且合作数量多、规模大，同时深圳提出将深大、南科大、深圳技术大学等本土高校建成国内一流高校，使哈工大（深圳）、港中大（深圳）、中山大学（深圳）等合作院校办学水平赶超本部，展现出深圳高水平办学的目标与力图建立南方教育高地的决心[6]。根据深圳高教改革系列举措可以看出，目前深圳高教改革具备以下特征：一是实用主义导向，在深创办的高等院校，多以科研技术型院校为主，人才培养面向高端产业链发展需要，服务于市场经济，为技术创新提供支撑；二是多元开放，三种类型、三大模式办高校使深圳既能充分发挥自身优势，又能吸取世界名校办学优势，多元开放的姿态与办学模式促使深圳高教在对外交流与国际高教竞争中更具潜力；三是创新驱动，深圳经济与科技发展对于创新有迫切需求，诚如教育部教育发展研究中心马陆亭研究员所言：“一流大学看重的是深圳的活力，深圳看重的是一流大学将来是否能够持续不断地注入新的创新元素。”[10]作为改革开放的“试验田”，创新是深圳经济社会持续发展以及深圳高教发展的根本驱动力。

二、深圳高等教育存在的问题

近年深圳高教创新举措取得明显成效，深圳在高等教育领域的政策与资源投入使得深圳高教“弯道超车”有望实现。然而深圳高教发展起步晚，家底薄，缺乏传统一流高校具备的深厚文化传统与历史积淀，高等教育所能为深圳提供的智力支撑、社会服务功能仍然相对较弱，深圳在探索新型高教发展模式中仍然存在一些问题：

一是高等教育整体规模偏小，人才培养层次不够高。深圳作为一座新兴城市，建市时间较短，市内高校数量少且多数高校规模小。尽管近年来深圳引入海内外一流高校合作办学增强了深圳高教的规模与实力，然而就深圳市经济发展所要求的人才规模而言，深圳高教现有力量仍显不足。同时，目前深圳高校学生中的全日制在校研究生、本科生、专科生之比为16︰36︰48，本科以上层次在校生仅占52%[2]。以高级科研人才为教育核心力量的人才规模局势尚未形成。

二是深圳高教与深圳城市深度融合程度有待提高。深圳经济超速发展与大学成长之间的时间落差导致深圳本土高校无法持续快速地为深圳经济发展提供源源不断的高素质人才。人才的引入能够克服本土高校发展缓慢造成的局限，为城市高教带来活力。但通过合作办学引入的人才，在培养上要能充分融合并服务于深圳政治、经济、文化发展需要，这仍然需要时间。深圳高教与城市发展深度融合尚不紧密，高教对深圳自主创新的贡献仍然有待提高。

三是深圳高教法制建设相对滞后。经济特区成立以来，深圳法治化进程的持续推进有力促进并保障了特区经济快速发展。然而在高等教育领域，深圳法制化建设步伐相对滞后。症结在于深圳高教立法缺乏完备性，法制化程度不足以为高教发展提供支撑。正如有论者所指出的：“在数量上，深圳高教立法供不应求，在质量上，部分教育立法层次不太恰当，一些教育法规间的关系也不尽合理。”[11]法制上的不足造成深圳高教发展缓慢，高教活力得不到充分激发，同时传统高教体制固化导致许多教育政策难以落实，影响资源有效分配。深圳高教立法中的不足制约了深圳高教的发展潜力。

四是传统体制的影响。尽管深圳发展活力大，创新动力强，然而作为我国高教系统的一员，深圳高教同样受到我国传统高教体制中存在的诸如政府控制过强、大学缺乏自治传统、管理系统行政化等共性问题影响。此外，目前深圳多数高校尚处于发展的起步阶段，深圳所期待的富有特色的大学文化仍在培育中，高校独立发展模式尚未形成。加之其引入的国内高校大多为传统高校，受体制影响较深，它们在为深圳带来人才的同时也会带来传统体制中存在的一些问题。

因应深圳高教发展现状及其所面临的问题，笔者以为，以立法为切入点，在深圳经济特区设立“高教特区”进行试点，具有重要的学术价值与现实意义。深圳作为我国最发达的经济特区，具有独特的资源与政策优势。首先，深圳市具有创新活力，经济发展程度高，深圳优良的经济社会环境能够为教育创新提供强有力支撑。其次，深圳特区具备政策与立法优势，特区立法权与深圳市特殊的政治经济环境相适应，能够给予特区教育立法较大空间与切实的法制保障；再者，深圳是我国改革开放窗口、制度创新“试验田”，以深圳为试点进行高教创新有利于形成我国高教体制改革突破口，为高教改革探路，同时深圳高教的改革经验能为我国其他地区高校治理创新提供有益借鉴。

三、深圳高等教育的发展对策：立法设立“高教特区”

经济特区的发展离不开立法，高教特区发展亦如是。在高等教育领域设立“特区”，必然要以立法为依托，法制为保障。实际上深圳本土高校对此进行了有益尝试，据《深圳特区报》2016年3月报导，深圳大学已完成 《深圳大学条例》（以下简称《条例》）的立法草案，下一步将继续修改完善。这一《条例》经过深圳市人大常委会立法后，或将成为国内首部专项高校立法[12]。深圳大学在探索高教改革方面身先士卒，试图通过高校独立立法保障高校办学自主权，探索立法改革大学治理的路径。

以深圳为试点设立“高教特区”，关键在立法。唯有使高教相关管理“规定”上升至法律层面，才能从根本上遏制权力的过度行政化，保障高校办学自主权，真正建立现代大学制度。深圳经济特区的特区立法权为成立 “高教特区”奠定了法制基础，特区立法权具有较大的灵活性，能够在经济特区内对部分法律法规的具体规定予以调适，经济特区范围内的优先适用也使得特区立法在探索特区发展中更为大胆创新。

（一）设立“高教特区”，明确立法性质

设立“高教特区”重在立法，首先要明确“高教特区”立法性质与地位，将高教立法与一般性行政立法明确区分，确保高教立法具备更高层级的法律地位与法律效力。从深圳立法过程来看，自深圳被授予经济特区立法权以来，深圳的重点立法领域主要集中在市场经济、社会公共事务和城市管理三大领域，相比之下，深圳市教育立法相对薄弱。2000年《中华人民共和国立法法》对经济特区立法做了补充，从职权立法（职权立法权）与授权立法（特区立法权）两方面进行规定，将立法主体进行区分[13]。随着深圳职权立法权的出现，基于特区授权立法权（即特区立法权）所设立的教育类法规数量减少。而同为立法权，深圳特区授权立法权效力更高，它是受国家最高权力机关全国人民代表大会常务委员会以授权决定的方式授予的，性质上当属国家立法权（中央立法权）[14]。因此，在立法性质上，高教立法宜动用特区最高立法权——授权立法权进行立法。通过授权立法权对特区内高等教育与高校管理事项进行规定，使特区高教法具备全国范围的法律强制力，将能在很大程度上克服高校办学自主权难以落地的困境。如在深圳大学探索高校立法所草拟的《深大条例》中，就其立法主体而言，深圳市人大及其常委会是其立法主体，深圳大学是草拟者。因此，在性质上，《深大条例》当属深圳特区最高立法权授权立法下的特区法规，具备全国性的法律权威。以此为鉴，高教特区要实现法治化，通过立法的方式确定和保障特区高校的自主、自治权尤为重要。对此学者张应强指出：“政府的主要作用在于领导设计出一种具有法律性质的大学制度，建设好具有法律意义的大学章程。”[15]高教特区立法也应遵循这一原则，通过进一步明确立法性质与地位，为特区高校进行立法，以保障高校法人实体的独立地位与办学自主权。

（二）发展良性合作，明确立法主体间关系

首先是高校与政府间关系（府学关系）。在我国高等教育发展体制中，政府对高校控制过于刚性导致高校被政府所“管”所“办”所“评”。政府通过人事任免、财政控制等手段掌握高校发展权，高校反之则在政策、财政等方面表现出对政府过强的依赖性。深圳高校要实现创新，克服传统体制局限，则要改变这一“习惯性关系”。因此明确立法主体间关系，必须厘清“特区”高校的府学关系。笔者建议通过划清地方政府的权力边界，给予大学充分办学自主权以改变大学与政府双方过强的粘合关系，并利用法律对政府权力加以规定与限制，给大学松绑。具体体现为：在政策上，通过特殊政策与教育立法保障大学发展权益，限制政府干预；在人事关系上，一改人事的政治输入，使高校有充分自主权决定自身人事任免与管理人员组成；在招生环节上，给高校松绑，改变过分统一的招生考试与体制化的人才培养模式；在管理上，放手让高校探索自主发展的治理模式，通过减少行政干预与指导改变过度行政化的管理体制；在财政上，政府通过评估高校需求给予高校必要的财政支持，同时克制财政上对高校的过强控制。此外，鼓励多元社会力量参与，通过建立高校发展基金会、校企合作等形式拓展高校资金筹措的多样化渠道。政府只有保证职能范围内的正当治理，使“放”“管”有机结合，才能推动高校实现自主发展。

其次是高校与高校间关系。目前深圳特区所包含高校大致可分为特区本土高校、海内知名高校在深办学、海内外高校合作办学三种类型。从这三种办学形式看，深圳要发展高等教育，改变传统大学治理，需要处理好不同类型高校间关系。笔者赞同黄亚英等学者观点，认为特区教育创新应将重心放在本土高校治理创新上，通过发展重点、树立典型、鼓励多元创新的方式推动特区高校发展协调并进。具体而言，就是在特区内，通过立法与适当政策倾斜、社会扶持等手段优先发展以深圳大学、南方科技大学为代表的本土品牌大学，在本土化环境中推动品牌高校实现治理创新与转型，以此打造特区高校创新龙头，一来带动特区内其他高校发展，二来促进合作办学形式下的高校治理协同创新。同时，特区高教创新还需处理好特区高校与海内外其他高校间的关系。创新中的年轻高校能够为传统高校带来新鲜活力与创新动力，传统高校则能够为特区高校发展提供经验借鉴。互利共赢合作背景下的校际交流能够促进不同类型高校共同发展，激发深圳高教创新活力。同时，国（境）外先进办学模式的引进能为深圳高教创新发展提供借鉴，推动高校治理体系变革与完善。

（三）强化校企对接，促进高教与城市深度融合

中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞把高等教育比作城市的“智商”，他认为高等教育水平最终决定一个城市的竞争力能达到何种高度[16]。而高教与城市发展融合不紧密将限制城市“智力”的发挥。目前深圳高教能够为城市提供的智力支撑与社会服务功能仍然有限，作为一座具有强竞争力的新兴城市，发达的经济与繁荣的企业是深圳特区的优势，促进高教与城市深度融合需充分发挥这种优势，从高等教育与经济社会两方面发力，使经济社会为高教发展提供有力支撑，高教进一步服务于经济社会发展需要。首先，提高深圳高教的服务能力，要强化人才培养。深圳通过引入海内外知名高校合作办学补齐高教“短板”，为深圳注入活力，强化人才培养需要在大力培育本土人才的基础上推动所引进人才的“本土化”，通过社会熏陶、文化浸润使外来人才融入并服务于本土文化发展需要，减小本土人才与外来人才的文化差异性与摩擦，共同培育具有深圳特色的高教文化。其次，强化校企对接，推动形成教企结合、产学研相衔接的“互动链”。通过校企联盟及校企间联合培养、共建基地、共建课程、共建师资等形式进一步促进产学研对接，同时推动合作实验室、实践性教学等办学形式创新以提高高校人才学科知识的实际应用能力、创新能力与社会服务能力，使教育服务于经济社会发展需要，将有助于促进高教与城市发展融合，推动人才发展与经济发展相衔接。

四、结 语

深圳高教“十三五”规划提出推动形成有深圳特色的国际化开放式创新型高等教育体系，使深圳成为中国南方重要的高等教育中心。近年，深圳大力发展高等教育，努力补齐深圳高教发展 “短板”。尽管深圳高教改革举措取得明显成效，然而深圳高教发展中存在的诸如整体规模偏小，人才培养层次不够高；高教与城市深度融合程度不足；法制建设相对滞后；受传统体制影响等问题仍制约着深圳高教的进一步发展。以深圳经济特区为试点，以立法为保障，通过特区资源优势的充分发挥促进高等教育发展，能够为深圳高教创新营造良好的环境。探索设立“高教特区”，首先要明确立法性质，在深圳特区立法权限相对独立的前提下，通过特区最高立法权制订高教法规，使特区高教立法上升到国家层面，具备较高的法律地位与法律效力，能够极大程度克服传统高教体制过度行政化带来的局限；其次要发展良性合作，明确立法主体间关系，改变政府主导教育的传统，形成高校主导、政府引导、社会支持的合作治理新格局，以促进不同治理主体间平等对话，增强深圳高教国际竞争力；再次是要强化校企对接，促进高教与城市深度融合，从高等教育与经济社会两方面发力，使经济社会为高教发展提供支撑，高教进一步服务于经济社会发展需要。总之，积极探索设立“高教特区”，有望克服深圳高教发展的障碍，从制度层面打开我国高教体制改革的突破口，为我国高等教育创新探路，并为其他地区高校的治理体系创新提供有益借鉴。

[1]中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》[EB/OL].http://www.gov.cn.2017-09-24.

[2]深圳市教育局.深圳市发展改革委关于印发深圳市高等教育发展“十三五”规划的通知[EB/OL].http://www.sz.gov.cn.2016-12-08.

[3]韦言.设立高教“特区”,为教育改革探路[J].教育与职业,2010，(10).

[4]夏泉,熊杰.关于设立“横琴高教特区”的若干思考[J].高等教育研究,2009,30(9):45-48.

[5]中共深圳市委，深圳市人民政府印发《关于加快高等教育发展的若干意见》的通知[EB/OL].http://www.sz.gov.cn.2016-10-21.

[6]钟煜豪.高校争夺战之深圳：当地大学瞄准国内一流，合作院校赶超本部 [EB/OL].http://www.thepaper.cn.2017-12-02.

[7]谢运娣，杨世国.深圳打造高等教育新高地（创新之城）[N].人民日报海外版，2017-03-09（11）.

[8]国务院学位委员会办公室.2017年学位授权审核结果公示[EB/OL].http://www.moe.edu.cn.2018-01-08.

[9]姚卓文,谷少传.深圳技术大学筹备办揭牌[N].深圳特区报，2016-07-20（A04）.

[10]戴春晨.清华北大南下 世界名校进驻 深圳欲打造中国高教“超级城市”？[N].21世纪经济报道,2016-09-02（01）.

[11]高金岭.关于中国教育法制建设的思考[J].广西师范大学学报,2004，(3):76-81.

[12]马璇.《深圳大学条例》完成立法草案[N].深圳特区报,2016-03-20(A02).

[13]宋方青.论中国经济特区立法的新格局——兼评《立法法》有关经济特区立法的规定[J].现代法学，2000，(6):126-130.

[14]王成义.深圳经济特区立法述评[J].中德法学论坛,2006，(00):46-52.

[15]张应强.我国高等教育改革的反思和再出发[J].深圳大学学报(人文社会科学版),2016,33(1):140-155.

[16]姚卓文.一批知名高校相继牵手深圳[N].深圳特区报,2017-01-09（A02）.