当前集体林权制度改革存在的问题与对策探讨——基于定西市安定区的个案研究

麻国栋，古玉平

（定西市安定区林业局，甘肃 定西 743000）

1 安定区集体林权制度主体改革概况

2009年底，全面完成了主体改革，完成勘界确权面积7.45万hm2，占应改林地7.45万hm2的100%。其中，承包到户6.94万hm2，占93.2%；集体经营0.51万hm2，占6.8%。林改涉及全区19个乡镇304个村1948个村民小组70928户35.1万人。全区集体林权主体改革的顺利完成，2012年全面启动配套改革工作。

2 集体林权制度配套改革面临的难题

（1）资金缺乏，融资困难。林地确权到户后，由于林分质量差，提升改造需要大量资金，但安定区是贫困县区，财政补助少，农村经济不发达，使农民收入比较少，很少有富余的资金，银行的贷款落实不到位，多数农民存在“望林兴叹”的现象，另一方面林业投资回报周期长，社会融资困难，大户、合作社和家庭林场资金有限，严重阻碍林改顺利进行。

（2）林权流转困难。安定区林地大部分质量差，山大沟深，自然条件差，分布不均匀。而人口多，林地占有量少。林地流转涉及农户多，意见不统一，新发展起来的大户、合作社（家庭林场）、企业规模和数量少，给流转工作带来了很多不便。

（3）林地经营者势单力薄，产业结构单一。目前林业经营主体是林农个体为主，联合经营的基本没有，只有少量的合作社和家庭林场，发展规模小，产业结构单一，而林业生产周期又长资金占用量大，示范带动效应不明显。

3 集体林权制度配套改革的基本思路和模式

（1）三个发展区为北部、中部干旱发展区；水川地带发展区；南部湿润地带发展区三个建设区域。①北部、中部干旱发展区。该区林草植被稀疏，自然条件差，干旱少雨，日照充足，温差较大，集体林地立地条件差，林分质量不高，发展的重点是增加林草覆盖度，提高林分质量；于水川地带林下经济发展区；这一地区水川面积大，自然条件、社会经济条件比较优越，交通方便，发展方向和重点主要以育苗为主，加快培育一批发展产业化、经营特色化、管理规范化、产品品牌化、服务标准化的示范专业合作社组织，促进林下经济发展向规模化、组织化、规范化的方向发展；③南部高寒阴湿地带林下经济发展区。这一地区气候湿润，现有植被较好自然条件、社会经济条件比较优越，交通方便。

（2）三个发展模式。①林下种植：依托退耕还林工程后续产业发展和实施封山禁牧，充分利用丰富的林下资源发展种植业；于林下养殖：主要发展模式包括林禽模式，利用林间闲置空间发展林下禽类养殖，主要有家鸡、三黄鸡、乌鸡、虫草鸡、野鸡、等家禽，养殖方法包括自然放养、圈养或棚养。林畜模式：以退耕还林工程后续产业发展为依托，大力发展舍饲养牛、养羊等林下养殖业，主要是林下圈养或放养猪、牛、羊、兔等家畜；③森林旅游（林游模式）：充分发挥林区山清水秀、空气清新、生态良好的优势，利用森林景观、自然环境，兴办森林人家和农家乐，发展森林旅游。

4 下段工作建议

（1）要充分发挥林业综合服务中心职责，积极开展林业信息服务、林权流转管理、林权抵押贷款、林业法律政策咨询、承包经营合同纠纷调解、农民林业专业合作社建设、林权变更、管理培训等工作。

（2）多项措施合力推进。①政府给力，创活力。区政府及各相关部门对林下建设给予资金和政策保障，特别是在发展林下经济的项目立项和基础设施建设方面给予了大力的支持；于因地制宜，合理发展。各乡镇要根据自身特点，在充分调查研究、考察市场的基础上，制定出适合自身实际的发展模式。坚持稳步实施，先行培育试点，重视示范带动，让农民群众看到林下经济发展的成效和收益，增强其辐射带动作用。（3）扶壮龙头，示范带动产业发展。一个好的产业模式，离不开龙头带动，扶壮龙头，带动产业发展，是推动林下产业发展行之有效的手段。以扶壮林下产业龙头企业为抓手，通过从项目资金上给予支持，从政策上给予倾斜，积极鼓励引导林下产业从一家一户松散型发展模式向“合作社（协会）+基地+农户”集约化模式转变，实行产、供、销一条龙服务，一体化经营，走产业化发展道路。

（4）大力开展林权抵押贷款业务。认真贯彻中国人民银行、财政部、银监会、保监会、国家林业局《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》（银发[2009]170号）和《定西市林权抵押贷款管理办法》（试行）（定银发[2012]77号）精神，政府要和银行理顺关系，简化手续，利用农民中的林权开展林权抵押贷款，解决农民资金不足的问题，为农民减轻负担和解除后顾之忧。