《环境保护重点设备名录》成效分析与制定策略

岳子明，高晓晶，廖小卿，张坤，张纯，马立学

（中国环境保护产业协会，北京 100037）

1 背景

2008年，财政部等3部门发布《环境保护专用设备企业所得税优惠目录（2008年版）》（以下简称《所得税优惠目录（2008年版）》），企业购置并实际使用列入目录范围内的设备，可按专用设备投资额的10%抵免当年企业所得税应缴税额。据调研，自2008年目录颁布实施以来，八年累积抵扣税额32.42亿元，平均每年仅4亿元，对鼓励企业节能减排的作用十分有限。究其原因，存在总体框架结构不合理、设备覆盖范围有限、部分设备代表性差及性能指标不够准确和可操作性差等问题， 因此，为推动《所得税优惠目录（2008年版）》的修订，环境保护部于2011年组织中国环境保护产业协会（以下简称：环保产业协会）开展了关于环境保护设备的调研，并逐年分领域开展了《环境保护重点设备名录》的编制研究工作，并将《环境保护重点设备名录》与“双高名录”组成《环境保护综合名录》。制定《环境保护重点设备名录》的目的，既为推动财政部开展《所得税优惠目录（2008年版）》的修订提供技术依据和研究基础，也为生态环境部及其他部委制定财政、税收、价格等政策提供参考。

《环境保护重点设备名录》是《环境保护综合名录》的重要组成部分之一，主要包括环境监测、大气污染防治、水污染防治、固体废物处置设备及噪声控制五大领域设备，由生态环境部定期发布，截至2018年初，《环境保护综合名录》（2017年版）中涉及的环境保护重点设备有72项，其中，环境监测设备15项、大气污染防治设备16项、固体废物污染防治设备10项、废水处理设备28项、噪声与振动污染控制（材料）设备3项。主要包括设备名称、性能参数、应用领域三个指标。虽然已制定发布了包括环境监测、大气、水和固体废物在内的5批《环境保护重点设备名录》，但该名录对于重点行业污染治理、引导相关政策制定等方面的成效尚未进行过系统评估，因此，有必要对该名录进行成效评估及制定策略研究。

2 《环境保护重点设备名录》的成效评估

2.1 推动修订优惠目录成效评估

在基于《环境保护重点设备名录》研究成果的基础上，向财政部提出了关于修订《所得税优惠目录（2008年版）》的建议和编制说明材料，并于2016年启动了该项工作。环保产业协会全程参与了《所得税优惠目录（2008年版）》的修订工作，并参与了国家发展和改革委员会、财政部召开的专家座谈会、部门联席工作会等多个会议，协助完成了主要指标参数修订、主要专业术语名词解释、征求意见等工作，最终形成的《环境保护专用设备企业所得税优惠目录（2017年版）》（以下简称《所得税优惠目录》）中涉及的24项设备，环保产业协会提出的意见大部分被采纳，其中15项设备主要来源于《环境保护重点设备名录》中的部分内容。同时为解决在税务备案及稽查过程中可能出现的争议问题，环保产业协会编制完成了第三方鉴定机构选聘管理办法及第三方鉴定方案等讨论稿，供税务部门参考。

2.2 环保部门及其他部委制定相关政策时的成效评估

经调研，除被《所得税优惠目录》部分采纳外，未有其他政策明确提出采信该名录，政府相关部门对《环境保护重点设备名录》的关注度并不高，主要原因是名录的公开信息有限，缺乏名录的制定背景、定位及设备参数的制定依据等重要信息，导致在制定相关环境政策时，不能合理有效地利用《环境保护重点设备名录》中的相关信息。

2.3 排污企业及环保企业的成效评估

经过调研，未发现该名录被排污企业和环保企业采信，同样存在公开信息较少，宣传力度有限，排污企业及环保企业对名录信息的认识及理解较浅，无法合理有效地利用名录。同时，缺少相关配套政策的引导和支持，导致企业使用名录的积极性不高。

3 《环境保护重点设备名录》的成效分析

3.1 定位分析

制定《环境保护重点设备名录》的主要目的之一是推动财政部所得税优惠目录的修订，名录的定位是推广为主，指标主要依据的是相关标准、规范制定，具有技术通用性。而通过调研国家各部委发布的10项目录来看， 均定位于引导先进技术示范和推广，其中两项还兼有引导技术示范的功能。通过对各部委、银监会、银行等部门的调研来看，具有示范功能的设备往往是制定经济政策时关注的重点。

3.2 覆盖范围分析

《环境保护重点设备名录》的覆盖范围主要是结合财政部《所得税优惠目录》的需求制定，仅覆盖五大类设备。但实际上覆盖范围有限，如缺少土壤污染防治设备名录、环境应急设备名录等内容，覆盖范围越大，采纳《环境保护重点设备名录》的受惠群体会更大，更有利于设备的推广。

3.3 结构框架分析

为了便于《所得税优惠目录》的修订和采纳，《环境保护重点设备名录》采用了与《所得税优惠目录》相一致的结构形式，这种结构形式简单，限制了公开信息内容，仅公开了设备名称、性能参数、应用范围三部分内容。通过调研国家各部委发布的10项目录来看， 60%的目录为表格形式，40%的目录为表格+报告形式，采用表格+报告形式的目录效果较好，报告中涉及的内容包括制定背景、制定依据及政策趋势等内容，当直接或间接公开依托单位时，显著刺激申报单位的积极性。

3.4 配套政策分析

《环境保护重点设备名录》缺乏配套经济政策，环保企业及排污单位缺少关注该名录的积极性，对名录的响应程度低。调研的10项目录中有6项配套有实质性的经济支持，1项配套推广政策，有经济支持的生命力强，延续性好。

3.5 编制方式分析

当前名录的编制主要采取专家论证的方式，存在缺少支撑单位、设备的先进性和应用现状无所考证等问题。通过调研看，采用征集评选方式会提高企业的关注度，同时由于企业的积极参与，让更多的企业了解名录的制定过程和背景，更有助于名录的推广和使用。

4 《环境保护重点设备名录》的制定策略

4.1 调整名录的定位

推动财政部《所得税优惠目录》的修订工作已经完成，服务对象已经发生了变化，为使《环境保护重点设备名录》保持活力，重新定位名录是必要的，建议将名录的服务对象定位为服务政府、服务企业、服务行业，并根据服务对象进行调整，对名录的性能指标、应用范围、命名等内容进行重新梳理，并增加示范类设备、应用类设备等部分内容。

4.2 调整名录的结构框架形式

根据服务对象的变化，构建分层次的结构框架形式，一方面考虑增加二级目录，另一方面考虑公开编制说明以及配套发布设备汇编等关键技术内容，方便政府、行业、企业对名录的采信。

4.3 争取配套政策支持

除企业所得税优惠政策外，最好能争取到其他相关经济和政策支持，例如绿色信贷、环保基金等，从而提高名录的关注度，扩大名录的影响。

4.4 扩大名录覆盖范围

一方面要扩大五大类设备的种类和数量，如增加土壤污染防治名录部分内容，另一方面，可考虑增加资源综合利用产品和节能产品等相关产品。

4.5 形成定期更新机制

为保持名录的时效性和实用性，建议对名录进行定期更新，建议每年对名录进行一次技术标准的更新，五年完成一轮更新，即能保证名录时效性，也可避免进行海量工作。

4.6 完善编制方式

建议将名录的编制方式由“专家论证”方式改为 “征集+专家评选”方式，既体现名录的实用性和先进性，也充分调动企业申报的积极性。

5 小结

（1）在大量调研、专家论证的基础上制定的《环境保护重点设备名录》，取得了显著成效，推动了财政部关于《环境保护专用设备企业所得税优惠目录（2017年版）》的修订，其中环保产业协会提供的意见大部分被采纳。

（2）对《环境保护重点设备名录》存在的关注度低、公开信息有限等问题，从名录定位、编制方式等方面进行了原因分析，提出了调整定位，扩大覆盖范围等多项建议策略，为名录的后续发展提供了辅助参考。