英国秘密侦查的法律监督制度研究

利月萍

（广东财经大学 法学院，广东 广州 510320）

当前我国秘密侦查法治化水平较低，滥用秘密侦查措施的案例层出不穷，原重庆市公安局局长王立军等一系列影响巨大的非法监听事件严重侵犯了公民隐私，践踏了法治基础，甚至对国家安全和秩序产生了重大威胁，实有加强改革的必要。环顾全球，作为海洋法系国家的英国，其秘密侦查的立法虽然经历了一个漫长而曲折的过程，但是时至今日已经建立了非常发达的秘密侦查制度，堪称全球典范，有关秘密侦查的法律监督制度也日趋完善。因此，加强对英国秘密侦查的法律监督制度的研究，吸纳其合理因子，对推进我国秘密侦查法律监督的法治化具有十分重要的借鉴意义。

一、英国秘密侦查的立法沿革

英国秘密侦查的立法经历了一个漫长而曲折的过程，据考察，在相当长的历史时期中，英国最重要的秘密侦查措施之通信截收一直处于无法可依的状态。①秘密侦查：是指为了侦查某些具有严重社会危害性且采取公开侦查行为难以奏效的犯罪行为，由法定的国家机关或部门在法定职权范围内，依照法定程序采取法定的隐蔽性措施以查明案情，收集证据和查获犯罪嫌疑人的一种专门调查工作。②根据英国《2000年侦查权规制法》，通信截收是指在通信传输过程中，任何人通过改变或干扰通信系统及其系统的运行，通过系统监测传输情况，监测发到或经由系统发送的无线电报的传输，让该通信的发送者或预期接收者以外的其他人士，获得传输中的通信的部分或全部内容的行为。英国的通信截收也包括对电话、网络等通信系统进行监听的行为。直到1984年，欧洲人权法院在审理Malone v. the United Kingdom一案的过程中，认为英国警察的监听行为违反了《欧洲人权公约》第8条关于尊重个人隐私和通信自由的规定，侵犯了Malone的通信自由权，并于1984年8月2日判决英国败诉。英国在遭到败诉后，很快出台了《1985年通信截收法》，首次将邮件和经由公共电信系统传输的通信截收纳入了法律规制的轨道，结束了英国通信截收长期无法可依的历史。《1985年通信截收法》总体内容比较简单，只有12个条文和2个附件，内容涉及禁止截收，截收许可令，许可令的范围，许可令的签发和期间，许可令的修改等事项，保障措施，特别法庭，通信截收监察专员，证据排除等。特别法庭和通信截收监察专员主要负责对通信截收实施监督，旨在为受到不法通信截收侵害的当事人提供法律救济途径。

随着时代的发展，《1985年通信截收法》的弊端日益显露，在该法运行15年以后英国颁布了《2000年侦查权规制法》，同时宣布废除《1985年通信截收法》。《2000年侦查权规制法》在通信截收制度的立法规制上取得了重大的突破。首先，该法扩大了通信截收的保护范围，在规范公共电信系统的同时也把私人电信系统和互联网通信系统纳入了规制范围。其次，除了规制通信截收，还增加了对秘密监视、秘密人工情报员、加密电子数据监控等秘密侦查行为的规定。最后，增加了秘密侦查的监督主体，即除了通信截收监察专员之外，还增设了情报监察专员、北爱尔兰侦查权监察专员、首席监控专员和监控专员助理，大部分监察专员需要向首相或部长提交年度侦查报告，以便首相或部长监督这些专员之监督职责的履行情况。

2014年4月8日，欧盟法院裁定《数据留存指令》（the Data Retention Directive 2006/24/EC）无效，欧盟法院认为该指令允许国家公权力机构通过授权要求电信服务提供者或互联网服务提供者对欧盟成员国公民的通信数据保留六个月至两年时间的做法，已经严重违背了《欧洲人权宪章》所保护的公民享有尊重个人生活、隐私和通信等基本权利。为了避免欧盟法院的无效裁定会直接导致英国政府丧失大规模留存通信数据的权力，英国议会仅用三个月时间就迅速颁布了《2014年数据留存和侦查权法》。该法主要包括以下内容：一是明确了国务大臣享有签发通信数据留存的权力；二是新增了通信截收许可令的依据，即依英国经济福祉签发许可令的目的须与国家安全利益有密切关系；三是明确英国境外的电信服务提供者也须受到《2000年侦查权规制法》的约束；四是补充规定了“电信服务”的含义；五是规定通信截收专员不仅要提交年度侦查报告，还须向首相提交半年侦查报告，加强首相对通信截收专员的监督；六是增加侦查权的监督主体，即由国务大臣任命反恐立法的独立审查者对各种侦查权的实施进行审查和评估，并向首相提交评估报告。

自2001年起，英国恐怖事件频发，严重威胁到英国民众的人身财产安全。近三年来，英国遭受的恐怖威胁更是远远大于欧洲其他国家。英国军情五处（MI5）宣称英国正面临着史无前例的恐怖主义威胁。此外互联网的发展给犯罪分子提供了一个更加便捷、隐蔽的犯罪平台，此种犯罪的隐蔽性和技术性给执法人员侦破案件带来了巨大的挑战。为了应对这些威胁，英国在2016年11月29日颁布了《2016年侦查权法》，该法内容主要包括：综述和隐私的一般义务，合法的通信截收，获取通信数据的授权，通信数据的保留，设备干扰，大规模许可令，批量个人数据库许可令，监督措施。《2016年侦查权法》的最大特点就是扩权和控权。首先，《2016年侦查权法》不仅巩固了旧法对通信截收和通信数据留存的规定，如目标截收（targeted interception），而且新增了秘密侦查措施，如批量截收（bulk interception）。目标截收是特定的执法人员或情报人员经过严格批准手续后，在特定的环境下对特定主体的通信内容进行截收。批量截收是专门用于获取英国国外情报和确认对英国构成威胁的海外个人、团体、组织等身份信息的重要措施。其次，《2016年侦查权法》要求电信服务提供者必须保留互联网接入记录，以便警察、情报机构或政府部门等48个公权力机构可以在未获许可的前提下随意获取这些互联网接入记录，用于识别个人身份信息或侦查犯罪。这种具有侵入性且不受约束的权力十分容易侵犯公民的隐私权和通信自由权。最后，为了防止这种权力扩张导致的权力滥用，《2016年侦查权法》完善了监察专员制度和特别法庭制度，譬如，新设立了侦查权监察专员和司法监察专员这两个专门的监督主体，以及为不满特别法庭裁决的当事人设立了上诉机制。

从上面的研究来看，英国秘密侦查的立法是国家公权力和公民权利相互博弈的结果。欧洲人权法院和欧盟法院从保障基本人权的角度所作的判例或裁定都对英国侦查权的立法规制产生了重大影响，科学技术的迅猛发展也迫使英国政府不得不通过立法来规范越来越易于获取侦查线索以及查获犯罪分子的秘密侦查手段，如通信截收、秘密监视、调查加密电子数据等。总体而言，英国秘密侦查的立法经历了如下转轨：从通信截收的单一规制到秘密侦查权的全面规制；从简单的审批授权规制到多重执法保障的规制；从立法的国内适用规制到立法的国内外全面适用的规制；从单一执法主体的规制到多重执法主体的规制。在强化秘密侦查程序法治化的同时，英国也建立了很有特色的监督机制，通过监察专员、侦查报告和特别法庭等途径和方法对英国秘密侦查实施严格的法律监督，并在实践运行中不断趋于完善。

二、英国秘密侦查的法律监督制度

（一）侦查权监察员制度

1.侦查权监察专员的设立和任职资格

秘密侦查行为本身就具有潜在的侵权性，而且具有高度的隐蔽性。如果不对秘密侦查实行严格的监控，这会容易导致侦查人员滥用秘密侦查措施，肆意侵犯公民的隐私权、通信自由权。因此，英国为了实现对秘密侦查的有效控制和监督，设立了侦查领域中特有的监察专员制度，如《1985年通信截收法》设立的通信截收监察专员，《2000年侦查权规制法》规定的情报监察专员以及北爱尔兰侦查权监察专员等。但是，这些监察专员主要是对秘密侦查行为实施事后监督，并没有从源头上把控秘密侦查行为的审批许可，难以避免发生审批主体滥用权力的情况。因此，《2016年侦查权法》重新构建了一个统一的监督主体——侦查权监察专员（investigatory powers commissioner），该监察专员取代了前述所有监察专员，由它统一负责审查批准全部秘密侦查行为的实施。侦查权监察专员主要通过审查批准秘密侦查措施的申请来实现秘密侦查的事前监督。监察专员的监督重点从事后监督转移到事前监督。为了更好协助侦查权监察专员实施事前监督功能，《2016年侦查权法》设立了司法监察专员（judicial commissioner），由该专员具体履行秘密侦查行为的审批职能。

侦查权监察专员由英国首相任命[1]，但独立于政府。侦查权监察专员的任职还需要符合两个前提条件，一是须现任或曾任高级司法职衔的官员①高级司法职衔(High judicial office):主要是指在英国的上诉法院、高等法院以及最高法院任职的担任法官的人员。；二是须获得四位大法官的联合推荐：英国大法官，英格兰和威尔士的首席大法官，英格兰最高民事法庭庭长以及北爱尔兰的首席大法官。[2]侦查权监察专员的任职期限一般为三年，任职期满后可以重新获得首相的任命。若侦查权监察专员在任职期间因为破产或者与其债权人达成和解协议，或不能胜任工作，或被定罪量刑（监禁刑），上议院和下议院经过共同决议可以撤销该被任命者的侦查权监察专员职位。

2.侦查权监察专员的监督对象

侦查权监察专员主要负责监督秘密侦查措施的实行，根据《2016年侦查权法》，其监督的具体对象可以划分为两类：审查监督该法规定的侦查措施和审查监督该法以外其他法律规定的侦查措施。前者的监督又可以分为事前监督和事中监督。事前监督是指侦查权监察专员审查批准公权力机关采取秘密侦查措施的申请，如通信截收、收集或保留通信数据②通信截收（interception of communication）和收集通信数据（acquisition of communication data）中的“通信”和“通信数据”并非同一概念，通信主要是指具体的通信内容，如电子邮件中具体的文本内容。通信数据是指何人、何时、何地、如何进行通信方面的信息，实际上是通信内容以外的信息，如电子邮件中的收发主体、收发时间、收发服务器的IP地址等内容。、收集二手数据或有关系统数据、干扰设备等行为。[3]事中监督是指侦查权监察专员在许可公权力机关采取上述侦查措施后，还要审查公权力机构披露、扣留或使用所截收的通信内容、已收集或保留的通信数据、已收集的二手数据、已通过设备干扰所收集的通信或者设备数据或信息的行为。[4]此外，前者的监督还包括审查情报机构收集、保留、使用或披露大量个人数据的行为，以及国务大臣颁布和执行国家安全通知书的行为。[5]侦查权监察专员审查监督该法以外的侦查行为主要有：《2015年严重犯罪法》第80条规定的预防或限制监狱犯人对通信设备的使用；《2012年监狱法》第1至4条规定的干扰无线电报；《2000年侦查权规制法》第2或第3部分规定的监视、秘密人工情报员和调查加密电子数据；《2000年侦查权规制法》第55条规定的免除充分保障措施义务；《2000年苏格兰侦查权规制法》规定的监视和秘密人工情报员；《1997年警察法》第3部分规定的关于财产授权行为；《1994年情报机构法》第5至7条规定的干扰无线电报的许可令和干扰财产的许可令；《1998年苏格兰法》第63条规定的苏格兰部长职权的履行。[6]由于《2016年侦查权法》允许对民众的各种私人数据进行大规模的收集和保存，为了保护民众的隐私权等权利，该法也特别强调侦查权监察专员要加强审查监督保护隐私的安全措施的实施情况。[7]侦查权监察专员主要通过审核（audit）、检查（inspection）、调查（investigation）等方式行使监督权。

3.司法监察专员的设立与职能

司法监察专员与侦查权监察专员一样，均须曾任或现任高级司法职务，且须由首相任命。此外，司法监察专员在获得首相任命之前还须获得英国大法官、英格兰和威尔士的首席大法官、英格兰最高民事法庭庭长、北爱尔兰的首席大法官和侦查权监察专员的联合推荐。由此可见，司法监察专员和侦查权监察专员虽然属于行政主体，履行的是行政监督职能，但是行使监督职能的个体却是司法主体，这有利于司法监察专员和侦查权监察专员在履职时具有一定的中立性。

侦查权监察专员和司法监察专员是领导和被领导的关系，侦查权监察专员统筹一切关于监督秘密侦查权行使的事项，并享有最终的审批决定权，而司法监察专员主要负责协助侦查权监察专员行使监督权，如审查批准侦查措施的使用。侦查权监察专员在一定情况下可以将自身的某些权能委托给司法监察专员行使，但侦查权监察专员对司法监察专员的任命权除外。[8]司法监察专员虽受命于侦查权监察专员，但其自身具有一定的独立性，即司法监察专员的职能在一定情况下不受侦查权监察专员的监督。其次，司法监察专员认为侦查权监察专员安排的工作有损国家安全，或不利于预防或侦查严重犯罪，或不利于英国的经济福利，则有权拒绝执行。[9]最后，司法监察专员在履行职能过程中要确保侦查权监察专员安排的监督工作不能危及情报或安保或执法活动的顺利展开，不能减少保障人身安全的保护措施，不能过分阻碍情报机构、警察、政府、军队的履职行为。[10]

（二）侦查报告制度

英国为了有效监督秘密侦查权和保障公众的知情权及救济权，确立了侦查报告制度，即由侦查权监察专员把秘密侦查的实施情况通过书面形式向特定主体告知和说明的制度。根据被告知主体的不同，侦查报告分为向首相提交的侦查报告和向当事人提交的侦查报告。

1.向首相提交的侦查报告

《1985年通信截收法》、《2000年侦查权规制法》和《2014年数据留存和侦查权法》均规定了监察专员须通过制定书面报告的方式向首相告知其监督职能的履行情况，但是这三部立法都没有详细规定监察专员具体需要报告的内容，不利首相对秘密侦查行为的间接监督。《2016年侦查权法》则细化了侦查报告的形式和内容，规定了侦查报告包括定期报告和不定期报告。定期报告是指侦查权监察专员每年年底都要向首相报告和说明其所监督的秘密侦查的实施情况。报告内容包括使用侦查措施的数据（侦查行为的许可令发布、审议或者核准的数量），侦查结果数据，新闻材料和新闻信息获得安全保障措施的数据，目标窃听、目标设备干扰等许可令的发布及核准情况，侦查违法行为，技术顾问小组的工作情况，司法监察专员的人员配备、资金使用等情况等。不定期报告是指，侦查权监察专员须随时根据首相的要求向其报告侦查措施的实施情况。[11]

定期报告和不定期报告都意味着对秘密侦查实行双重监督。简言之，先由侦查权监察专员对秘密侦查活动进行审批和监督，事后再由首相间接对侦查措施的实施情况进行监督。首相的监督也顺带监督了侦查权监察专员的职权行为，首相成了监督者的监督者，防止权力高度集中的侦查权监察专员滥用权力。这也很好地体现了权力制约的理念。[12]此外，针对侦查权监察专员的侦查报告，首相还须公开出版该报告，英国民众可以从中知悉秘密侦查的实施情况。因此，除了由侦查权监察专员和首相对秘密侦查进行监督外，民众也可以对其行使监督权。

2. 向当事人提交的侦查报告

除了向首相提交侦查报告之外，侦查权监察专员在某些特殊情况下也会向被采取秘密侦查措施的当事人提交侦查报告，如侦查权监察专员在履行监督职能的过程中发现侦查人员实施了严重的违法行为，则可以向当事人报告违法情况，这种报告也称为“违法报告”（error reporting）。“严重的违法行为”是指侦查权监察专员认为该违法行为对相关当事人造成了严重的损害或者伤害。[13]“相关当事人”一般是指被采取秘密侦查措施并直接受到侦查措施影响的公民。侦查权监察专员告知当事人时须遵循一定的程序：首先，侦查权监察专员有权要求实施了违法行为的公权力机关向侦查权监察专员提交相关资料，涉及侦查的申请、核准、许可以及侦查的具体实施情况的记录等。其次，侦查权监察专员在决定披露违法行为时，需要衡量披露的利弊，如该披露是否会违反公共利益、国家安全利益、英国经济福利，以及披露是否会妨碍情报机构履职的连贯性。最后，侦查权监察专员决定披露违法行为时，还要告知当事人可以向侦查权监察专员主张的相关权利，如异议权和救济权等，且要披露方便当事人主张权利的某些违法行为的细节和资料。违法报告的实质是给受到侦查行为侵害的当事人提供救济基础，即某些被秘密侦查侵害的相关当事人可能并不知道自己被侵权了，侦查权监察专员通过报告形式告知相关当事人，相关当事人才有可能了解到自己受到侵权的具体情况并向相关机关提出申诉，从而获得相应的救济。

侦查报告制度是通过将秘密侦查实施情况公之于众或告知当事人来保障民众的知情权和救济权。换言之，民众在知悉秘密侦查情况的基础上，通过提出相关异议、控诉的方式来实现对秘密侦查的监督。国家可以通过这些异议和控诉及时纠正秘密侦查的不当行为，防止这些侦查措施大规模肆无忌惮地侵害无辜者的合法权益。而受到秘密侦查不当侵害的当事人通过知悉秘密侦查行为来提出控诉，于国家而言是履行保障人权的义务，于个人而言则是获得国家救济的权利。这种权利义务的交织共同实现了国家和个人的各自需求，国家通过赋予公民救济权获得了监督秘密侦查的效果，个人则通过监督获得了国家救济赔偿的效果。

（三）特别法庭制度

特别法庭是一个独立于政府且专门审理违反法律规定的秘密侦查行为的司法机构，也是唯一一个能够审理指控违背人权法之诉的适格权力机构。[14]《1985年通信截收法》初设的特别法庭（tribunal）被《2000年侦查权规制法》直接改为侦查权特别法庭（investigatory powers tribunal），后者只是把以往所有审理秘密侦查行为纠纷的特别法庭统称为侦查权特别法庭。因此，两者没有太大区别。

1.特别法庭的组成人员

《1985年通信截收法》初步设立的特别法庭主要用于受理英国民众因不法通信截收行为而提出的申诉。特别法庭的成员一般由女皇以特许证书方式进行任命，每个成员必须是讼务律师或执业不少于10年的事务律师，任期为5年，自被任命之日起计算，并且可以连任，任职期间须道德操守良好。某些特别法庭成员可以经女皇颁布特许证书被指定为庭长与副庭长。如果特别法庭庭长暂时不能履行规定的职责，副庭长可以履行庭长之职责。除了特别法庭成员之外，国务大臣经与特别法庭协商并获得财政部的同意可以向特别法庭提供必要的办事员，以便适当地履行其职责，特别法庭可以授权办事员代表特别法庭获得依规定提交的文件和资料。

《2000年侦查权规制法》在《1985年通信截收法》的基础上补充了苏格兰议会解除特别法庭成员职务的条件、庭长和副庭长的任职资格、特别法庭成员的特殊职责。第一，如果苏格兰议会申请解除某个特别法庭成员任职资格，国务大臣需要确保这种向英国女皇提出的动议和苏格兰议会的决定获得了议会上下两院共同的考量。第二，被任命为庭长和副庭长的成员必须曾任或现任高级司法职务。第三，庭长应该任命特定成员负责与情报业务有关的申诉、诉讼、转交或初步或意外的事项，如涉及对情报人员的控诉或情报人员或代表情报机构的执法行为。《2016年侦查权法》继续沿用了《2000年侦查权规制法》对特别法庭组成人员的规定

2.特别法庭的调查事项和管辖范围

初设的特别法庭主要调查事项是行为人认为其收发的通信在经由邮政或公共电信系统的传输过程中被截收了而依法向特别法庭提出的申请。特别法庭在收到申请书后须进行调查，包括查明是否存在相关许可证或证明书，如果存在这些许可证或证明书，则这些书面凭证是否存在违法情况。《1985年通信截收法》把特别法庭的功能限定在救济通信截收而忽略了其他秘密侦查措施，《2000年侦查权规制法》规定特别法庭的救济事项除了通信截收之外，还包括财产干扰和邮政服务、电信服务或电信系统的使用干扰以及情报机构在具有挑战性环境下的所有事项。该法还具体明确了可以被提起申诉的行为，包括情报机构自身或被代替实施的行为；截收经由邮政或电信系统传输之通信的行为；通信数据的获取和披露行为；秘密监控和秘密人工情报员的监控行为；依据第49条发布通知的行为，或披露或使用受保护信息的密匙的行为；进入或干扰财产的行为，或干扰无线电报的行为。

调查事项属于特别法庭审理的主要内容，即主要处理被采取秘密侦查措施的当事人依法提出的申诉，《2000年侦查权规制法》规定了特别法庭的管辖范围不仅包括调查事项，还涉及：根据《1998年人权法》第7条（1）a提起的诉讼程序（包括因违背《欧盟人权公约》提起的诉讼）；行为人在证据被排除使用的民事诉讼程序中受到损害后向特别法庭提交审理的程序；国务大臣通过命令把需排除任何特别法庭或法院管辖的程序分配给特定的特别法庭审理的程序，且国务大臣须在命令中通过明确授权管辖，把该诉讼程序移交给本应没有管辖权的特别法庭或法院。因违背国内或欧盟人权法提起的诉讼包括，针对情报机构的诉讼，针对代表情报机构执法的其他人员的诉讼，针对在执法中造成损失或损害的相关人员的诉讼，针对情报机构在具有挑战性环境下采取执法行为的诉讼。

3.特别法庭的审理程序

特别法庭原始的审理程序主要包括行为人申请、受理、调查和公布结论。如果特别法庭在调查中发现了有关许可证或证明书违反了法律规定，则通知申请人调查结果，就调查情况向首相提交书面报告，并且发布相关的处分命令。这些处分命令内容可能涉及：撤销相关许可证或证明书；指令销毁已截收材料的复印件或依情况销毁相关证明书所证明的材料；指令国务大臣按照命令向申请人支付规定数量的赔偿金。此外，《1985年通信截收法》绝对禁止对特别法庭作出的决定提起上诉。

《2000年侦查权规制法》丰富并细化了特别法庭的审理程序。首先，明确了特别法庭受理申诉后的调查范围，如调查申请人的主体身份、财产情况、收发的通信情况，或邮政机构、电信机构或电信系统的使用情况；公权力机构实施的行为。其次，规定了协助特别法庭审理的程序，如特别法庭有权要求相关监察专员出庭协助调查，但前提是特别法庭必须确保监察专员明知其正在受理的诉讼程序且随时向专员告知特别法庭所做的相关决定、命令等；其他相关的公权力机构或非公权力机构都有义务通过披露或提供文件或信息来协助特别法庭的调查和审理。最后，特别法庭需按照司法审查的原则来做出调查决定。特别法庭须把对申请人不利的或有利的决定告知申请人，并把有利申请人的决定和与代表国务大臣行为或由国务大臣授权许可的行为有关的决定向首相进行报告。由首相来监督特别法庭的履职情况。此外，国务大臣可以通过命令的方式对特别法庭的部分决定提起上诉，比如国务大臣可以通过有效命令对特别法庭的管辖职能提起上诉。但是《2000年侦查权规制法》并没有详细规定上诉案件的上诉条件、审理主体以及审理范围。

4.特别法庭的上诉制度

《2016年侦查权法》的亮点之一在于明确了来自特别法庭的上诉权限，排除了国务大臣通过命令的方式许可上诉的自由干预，将上诉的启动交还给特别法庭或相关上诉法院，从而保证司法机关的独立性和中立性。首先，能够对特别法庭的有利或不利决定提起上诉的主体包括：在诉讼程序、申诉程序或移交程序中的原告（申诉人）或被告、被申诉人或公权力机构。其次，当事人对特别法庭的决定提起上诉须同时满足两个条件：一是形式条件，即该上诉存在对应的上诉法院且上诉获得特别法庭的许可或对应上诉法院的许可；二是实质条件，即特别法庭或上诉法院认为该上诉将会产生重要的实践规则或存在一个必须许可上诉的强有力的理由。最后，有权受理上诉的法院包括：英格兰和威尔士的上诉法院，（苏格兰）最高民事法院，以及国务大臣在获得北爱尔兰议会同意后通过立法增加的北爱尔兰上诉法院。特别法庭在作出决定时须明确有权受理上诉的上诉法院。英国虽然排除国务大臣对上诉的干预，但实际上并没有放松当事人对特别法庭决定的上诉条件，目的是在尊重特别法庭决定的同时也要维护特别法庭在解决行政纠纷的效率性和灵活性。英国虽然完善了对特别法庭决定提起的上诉程序，但是其在规范该救济程序时设立了非常严格的上诉条件，这将会严重导致当事人救济无门。[15]因此，也会导致该上诉程序形同虚设，无法实现对当事人的救济。

三、英国秘密侦查之法律监督制度的特点简析

（一）独特的行政监督机制

当今世界各国，为了加强对秘密侦查的控制和制约，防止其在运作中滥用和失控，普遍采取令状方式。侦查机关实施秘密侦查行为，须向特定机关申请，该特定机关收到申请后，经审查符合法定条件可以签发许可令状，特定机关主要有司法机关和行政机关。司法机关的令状许可遵循“司法审查”的制度，西方国家认为要制约秘密侦查等强制侦查措施，须贯彻“司法最终裁决原则”，由一个中立的、超然的司法机构即法院来审查，如经审查符合法律规定才签发许可令状，侦查措施的实行才得以授权。因此，奉行司法审查原则的国家基本通过法官审查许可秘密侦查的实施，从而实现对秘密侦查的事前监督。

在司法审查早已成为一种世界性的司法准则时，英国却采取了与世界司法潮流不同的监督方式，即由行政机关来审查秘密侦查的申请并在符合条件的情况下颁发许可令状。《2016年侦查权法》更是强化了这种行政监督模式，设立了一个统一的、专门的行政监督机构——侦查权监察专员，由其统筹秘密侦查的监督事项，并附设专门的执行职位——司法监察专员，主要负责履行该行政机构的监督职责。侦查机关采取法定的秘密侦查措施，须向国务大臣申请许可，国务大臣草拟许可令并递交给司法监察专员审查，经审查符合法定条件才批准该许可令，如果司法监察专员书面拒绝批准，国务大臣可请求侦查权监察专员审查批准，侦查权监察专员拥有最终决定权。这就是英国学者所说的“双重保险机制”，[15]即秘密侦查措施的实施不仅需要获得国务大臣的许可，还需要获得司法监察专员的最终审批。在《2016年侦查权法》出台以前，秘密侦查措施基本是由国务大臣和高级行政官员审查批准的，这两个审批主体并不一定独立于侦查机关，甚至与侦查机关的职能实施有着千丝万缕的关系，难免发生滥用侦查行为的情况。但侦查权监察专员独立于政府、侦查机关、情报机关等公权力机构，而且能够有效牵制国务大臣的审批行为。因此，侦查权监察专员制度优于《2016年侦查权法》颁布之前的行政监督模式，属于同体监督但实际上具有高度的独立性。

司法监督和行政监督都可以在一定程度上实现权力的制约。司法监督的优越性在于司法监督主体具有与生俱来的中立性和超然性，这有利于司法机构不偏不倚地审查行政机关的行政行为，并以制约权力和保障人权。英国的行政监督制度之所以也可以达到司法监督的效果，是因为英国秘密侦查行政监督主体的高级性和独立性。英国的行政监督主体并非普通的行政机关，而是直属首相并受首相监督的行政主体，如侦查权监察专员和司法监察专员，他们的行政级别均比侦查主体和情报主体的权力级别高。控制主体的级别越高意味着国家对秘密侦查措施的使用越严格，控制越严格也就意味着权力滥用的概率越低。此外，英国秘密侦查的行政监督的独特性还包括其独立于政府部门的地位，避免受到其他行政主体的不当干涉。因此，控权主体的高级性和独立性使英国的行政监督模式具有强大的生命力，其监督功能并不逊于司法监督的模式。

（二）充分的人权保障机制

秘密侦查的秘密性和侵权性，容易对民众的隐私权等合法权利构成潜在的威胁。因此，世界各国在采取秘密侦查打击犯罪的同时也会切实保障民众的隐私等合法权利，如采取事后通知制度，例如美国和香港在司法监听领域内就建立了对当事人的事后通知机制。但是英国采取的通知机制既不同于美国完全的事后通知机制，也不同于香港依申请的事后通知机制。在针对当事人的侦查报告制度中，侦查权监察专员并不是在秘密侦查措施完全实施完毕之后才会将违法的侦查行为告知当事人，而是在侦查未结束时就告知当事人，而且侦查权监察专员是在衡量各种利益价值后，主动将侦查的违法行为告知当事人，而不是经当事人申请才告知的。这种告知不仅仅限于违法的侦查行为，还包括披露方便当事人寻求救济的违法细节以及告知当事人享有的具体权利。这种针对当事人的违法报告制度能够及时确保当事人的知情权和救济权，能够让当事人第一时间了解受侵权的情况并及时通过投诉或申诉等途径降低这种不法侵害带来的损失。因此，与美国和香港相比，英国在人权保障方面采取的保护措施更充分。①②根据美国法典第2518条第8款第4项之规定，在监听结束后至少90天内，法官应当将监听结果告知被监听人，告知事项包括三方面：一是签发监听令状或申请监听的事实；二是签发令状或驳回申请的日期、授权或认可监听的期限或没有认可的监听持续时间；三是在该期限内，有限通信、口头或电子通信是否被监听的事实。详细研究请参阅邓立军著《外国秘密侦查制度》一书。

另外，英国的秘密侦查领域中的特别法庭也在保护公民人权方面起到了重要作用。特别法庭对公民人权的救济主要体现在三个方面：一是保障当事人的异议权，被采取侦查措施的当事人知悉不法侦查行为后有权向特别法庭提出异议；二是特别法庭审查当事人的异议后发现确有不当侦查行为时，有权直接裁决禁止侦查人员使用该秘密侦查材料；三是民事赔偿，如果有关侦查人员或者协助人员的泄密行为损害了当事人的合法权益，特别法庭有权裁决相关人员承担民事赔偿责任。特别法庭通过审理申诉作出撤销侦查行为的命令、销毁侦查材料的决定以及民事赔偿等裁决，这不仅救济了受害方的权益，也制约了秘密侦查行为的滥用，实现司法机关对秘密侦查行为的有效控制和监督。

（三）专门的事后监督机制

司法监督是由中立的司法机构即法院对秘密侦查行为进行审查和裁决，遵循司法最终裁决原则。司法监督主要体现为事后监督，即法官通过审理秘密侦查措施所获证据的合法性和可采性来实现对秘密侦查的事后制约。众多英美法系国家和大陆法系国家对秘密侦查的事后监督主要是普通法院的法官在刑事审判中采取证据排除规则将非法秘密侦查行为所获得的证据材料或其衍生证据材料予以排除。这种排除规则不仅可以制裁侦查机关的非法行为，而且可以对其形成一种威慑，制约侦查行为的滥用。此外，实施非法侦查行为的人员还将承担刑事责任和民事赔偿责任。

英国对秘密侦查的事后监督机制并不是体现在非法证据排除规则上，而且英国法官对非法秘密侦查行为所获证据采取的是有限排除规则，即非法证据也可能作为判决的依据。这种有限排除规则基本难以控制侦查机关的非法侦查行为。为了在侦查过程中实现司法机关对侦查权的有效控制，英国在普通法院系统之外专门设立了特别法庭，由其统一审理与秘密侦查行为相关的申诉，包括排除非法侦查行为所获的证据。特别法庭与其他国家的普通法院的相似点是两者均可以禁止侦查机关使用秘密侦查所获得的证据材料，起到制裁侦查机关的作用。但普通法院对秘密侦查的事后监督只是一种有限的监督，它无法及时约束和控制秘密侦查机关的侦查行为。英国的特别法庭虽然也是一个司法机构，行使与法院类似的司法职能，但它不同于普通法院，它是专门用于解决当事人与侦查机关的行政纠纷的司法机构。特别法庭制度意味着在侦查行为还未结束时，受侵权的当事人就可以向特别法庭申诉，特别法庭经过调查发现确有违法行为，即可作出撤销秘密侦查的授权许可令以及禁止使用相关材料的决定并要求违法者赔偿损失的命令。而普通法院只有在侦查结束且案件进入审理程序时才会通过非法证据排除规则救济受到不法侦查行为侵害的当事人。因此，相比于普通法院，特别法庭的事后监督功能更具有专门性、及时性和效率性。

四、英国秘密侦查的法律监督制度对我国的启示

2012年新修改的刑事诉讼法正式将秘密侦查纳入了法治轨道，①《中华人民共和国刑事诉讼法》中采用的是“技术侦查”一词，技术侦查与秘密侦查的关系是前者包含于秘密侦查中，即技术侦查属于秘密侦查的其中一种表现形式。秘密侦查包括内线侦查、外线侦查和技术侦查,这种分类的详细研究请参阅邓立军著《全球视野与本土框架——秘密侦查法治化与刑事诉讼法的再修改》一书。本文为了与前文内容的论述相统一，所以在借鉴这部分内容也直接用“秘密侦查”一词。首次对秘密侦查的适用范围、审批程序、适用期限以及证据材料的运用等作了较为详细的规定。但是刑事诉讼法却没有明确规定秘密侦查的监督制度，极易导致权力失去约束机制而被肆意滥用。事实已经表明，中国秘密侦查存在诸多问题，例如内部审批机制根本无法实现法律监督机制的权力制衡的功能，法律监督主体和客体的相互制约阻碍了秘密侦查法律监督机制的践行，当事人的隐私权、通信自由权、言论自由权等合法权益受到非法秘密侦查行为侵犯时，却无法获得有效的程序救济和实体救济等问题就十分突出，因此，我国未来的《刑事诉讼法》的修订在继续加强秘密侦查法治化的同时，尤其要在注意借鉴英国秘密侦查的监督制度的基础上加强我国秘密侦查监督机制的构建。

（一）设立专门且独立的秘密侦查法律监督办公室

在《2016年侦查权法》出台以前，英国一般由国务大臣负责秘密侦查的审批，而且国务大臣享有巨大的自由裁量权，严重缺乏外界监督，形成了“自我审批”和“自我监督”的行政审批模式，结果导致了权力的滥用。譬如，2015年，特别法庭披露，在缺乏外界监督的情况下，国务大臣根据《1984年电信法》第94条，肆意批准情报机构长期留存大量的通信数据，严重侵犯了公民的隐私权。因此，英国为了限制国务大臣的审批权力，新设立了一个独立于英国政府机构的行政监督主体——侦查权监察专员，并附设了协助侦查权监察专员具体实施监督职能的主体——司法监察专员。侦查人员需要实施秘密侦查措施的，应向国务大臣提出申请，国务大臣须草拟审批文件，再由司法监察专员最终决定是否许可侦查人员采取秘密侦查措施。

为了解决我国秘密侦查之“内部审批”、“同体监督”的诟病，我们可以在借鉴英国侦查权监察专员制度的基础上，在检察机关内部设立一个专门且独立的秘密侦查法律监督办公室，由其专职负责秘密侦查的审查和批准，从源头上把握对秘密侦查措施的控制。由于我国政治体制不同于英国君主立宪制的政体，无法在一府一委两院的制度架构下单独设立一个独立于政府的行政监督机构，而且我国宪法和刑事诉讼法均规定了检察机关属于我国的法律监督机关。因此，在检察机关内设立一个独立的秘密侦查法律监督办公室具有一定的制度可行性。此外，我国也难以在短期内实施秘密侦查的司法令状制度，即由法官来批准秘密侦查措施的使用。这主要是因为我国公安机关在国家司法格局中占有强势地位，司法审查的建立将面临强烈的抗制。[16]105因此，我国目前只能在既定的法律框架内完善秘密侦查的审批模式，实现秘密侦查审批权和执行权的分离。

首先，为了确保该监督办公室审批职能的中立性和公正性，应选拔具有法官任职背景的人员作为审批人员，由同级人民代表大会进行任命。其次，要加强审批人员对秘密侦查专业知识和技能的培训，培养专门的监督人才。这种监督机构的设置虽还是属于行政审批的模式，但是其最大的优点是阻断了公安机关自我授权的内部审批方式，对公安机关适用秘密侦查措施形成一种有力的外部制约机制。由检察机关统一审批秘密侦查措施的申请，不仅减少内部审批的弊端，而且也缓解了监督主体和客体相互制约的困境。

（二）建立秘密侦查的双重审批机制

双重审机制意味着秘密侦查的适用需经过两道关卡，一道关卡是来自秘密侦查监督办公室的审批，另外一道关卡是来自侦查机关负责人的正式签发授权。首先，侦查人员须向秘密侦查监督办公室提出申请，由该办公室的审批人员根据秘密侦查的必要性原则、比例原则和最后手段原则来决定是否批准申请，若审批人员经审查发现符合规定则予以许可批准。其次，侦查人员再把获得审批的申请资料提交给侦查机关的负责人，由负责人正式签发实施秘密侦查的许可令。如果秘密侦查监督办公室的审批人员不予批准，则侦查人员就不能向侦查机关负责人申请签发许可令。单一的审批机制则意味着侦查人员只需向一个主体申请实施秘密侦查，这种审批方式虽在一定程度上减少了审批程序和手续，确保侦查的及时性和效率性，但它却无法像双重审批机制那样起到双重过滤的作用，难以更好地控制秘密侦查的实施。

（三）加强秘密侦查的事后监督机制

英国秘密侦查之事后监督机制主要体现在侦查报告制度和特别法庭制度。侦查报告制度不仅意味着首相可以间接监督秘密侦查行为，而且民众也可以通过首相公开出版侦查报告的方式了解并监督英国政府实施秘密侦查行为的情况。特殊侦查报告制度则可以让被采取秘密侦查措施的当事人及时了解违法的侦查行为，并及时获得便于申请救济的材料和文件。特别法庭则是给主观上认为受到秘密侦查措施侵害的当事人提供一个救济场所，从而实现对秘密侦查违法行为的间接监督。

我国可以在借鉴英国侦查报告制度和特别法庭制度的基础上构建具有本土化的事后监督机制，如构建具有中国特色的秘密侦查报告制度，由检察机关之独立的秘密侦查法律监督办公室实施侦查报告制度。首先，我国具有构建侦查报告制度的可行性，我国不像美国那样实行“三权分立”，我国国家权力的配置的特色在于：立法、行政、司法之间的分工合作，地方、中央之间的职能分工。[17]作为立法机关的人民代表大会属于权力机关，由它产生一府两院的重要组成人员并受它监督。因此，我国的行政机关和司法机关均须接受人民代表大会的监督。其次，我国具有构建侦查报告制度的实践基础，检察机关须每年向人民代表大会提交工作报告，通过这种报告方式来实现权力的制衡。最后，在可行性和实践性的基础上，我国可以通过修改刑事诉讼法的方式建立秘密侦查报告制度，规定由独立的秘密侦查法律监督办公室每年在人民代表大会会议召开期间向人民代表大会提交书面的年度侦查报告，报告的内容主要包括秘密侦查行为的申请、审批许可、实施等情况，人民代表大会的审查方式以公开质询秘密侦查法律监督办公室为主，涉及国家秘密或者侦查机密的报告内容不应该在人民代表大会会议上直接公开发表，而是由人民代表大会采取书面的审查方式监督秘密侦查行为的实施。

另外，为了可以及时救济受到秘密侦查行为侵害的当事人，我国可以建立特别法庭制度，实现司法权对行政权的制约。英国的特别法庭是由英国女皇通过特许证书任命特定人员组成的司法机构，它独立于其他普通法院，而且专门处理针对秘密侦查行为的各种申诉。英国特别法庭的组成人员一般要求具有律师任职背景。在现行司法体制下，我国无法单独设立一个特别法庭，但是我国可以在各级法院内部设立一个专门审理秘密侦查行为纠纷的秘密侦查法庭。该秘密侦查法庭一般由10个成员组成，这些成员须经过相关秘密侦查业务知识的考核并获得法院院长的任命才能正式审理秘密侦查的申诉。即被采取秘密侦查措施的当事人认为侦查人员存在违法行为并侵犯了自身的合法权利而向法庭申请司法救济。秘密侦查法庭的审查方式一般以不公开审理为主，即审理人员只在申诉人和侦查机关之间进行举证和质证，并就秘密侦查行为是否违法和申诉人是否受到侵害作出决定。这些决定包括，禁止通过违法侦查行为所获的材料作为证据使用，要求侦查机关对申诉人进行赔偿，命令侦查机关销毁所获的材料，驳回申诉人的无理请求等。申诉人若不服秘密侦查法庭的决定，可以向上一级的秘密侦查法庭提起上诉。