政府债务管理背景下土地储备开发融资路径探析

刘文武

摘要：土地储备开发是实现城市规划、促进土地集约节约利用的重要手段，也是保障性住房等民生用地的重要来源。随着我国政府性债务管理政策的调整，土地储备机构不再具有融资职能，如何能够保障项目资金需求，推进项目进展成为亟待解决的问题。本文通过对几种模式的分析，对政府债务管理背景下土地储备开发融资路径进行了探索。

关键词：政府债务管理 土地储备开发 融资 路径

伴随土地储备开发工作的开展，土地储备融资工作不断创新完善，为项目提供了充足的资金保障，也带来了较大的存量债务。随着国发43号文落地，储备机构不再具备融资职能，储备开发资金来源发生根本性变化。如何在降低储备机构债务规模的同时保障土地储备资金供给，确保项目顺利推进，成为亟待解决的问题。

一、土地储备开发融资及债务情况

（一）土地储备开发融资工作发展历程

土地储备开发融资模式的发展可分为四个阶段：第一阶段（2007年以前）以企业进行融资并投资实施为主；第二阶段（2007年至2012年）期间，土地储备力度加大，土地储备机构大量筹措债务，充当政府融资平台，使得土地储备机构债务余额大幅增长，举债融资工作有待规范；第三阶段（2012年至2014年）出台了多项政策，土地储备机构融资行为得到规范，有效防范了债务风险；第四阶段（2014年至今）43號文剥离了储备机构的融资职能，土地储备资金来源发生变化，土地储备开发模式需要进一步完善。

（二）土地储备开发融资情况

（1）土地储备机构融资情况。储备机构融资方式包括银行贷款、保险资金、委托贷款等，贷款期限以5年为主，贷款利率最低可至基准利率以下10%。

（2）企业融资情况。融资工作具有以下特点，一是央企和省属国企、上市公司融资渠道多，方式灵活，区县及乡镇企业、民营企业融资方式单一。二是融资难易程度两极分化明显，资金资产实力雄厚的央企、省属国企能通过自身资产进行担保或信用贷款筹集资金，但区县及乡镇企业难度较大。三是融资成本普遍较高，一般在基准利率上浮10%至30%，高于储备机构的融资成本。

（三）土地储备开发债务风险分析

（1）土地储备开发债务的风险分析。债务资金用于土地收储形成了大量的土地储备优质资产，由经营性收入作为偿债来源。土地储备开发的债务风险主要体现在因项目推进缓慢导致的开发周期和债务期限错配，债务到期后无法通过入市回笼资金清偿的风险。

（2）土地储备开发债务的管理要求。对土地储备债务，可严格控制土地储备债务规模，加快土地入市节奏，加大土地出让收入偿还存量债务力度。

二、土地储备开发工作所面临的形势

（一）土地储备融资和项目推进的变化

储备开发项目资金保障存在不确定性。储备机构资金需求主要集中在投资和还款付息。近年财政部门批复债券额度虽有新增，但额度不大，且大多数用于置换债务，用于新增投资较少。同时由于发债额度由财政部门核定下达，与项目资金需求存在错配的情况，个别项目较多、资金需求量大的地区，没有发债空间，财政性资金无法保障，不能及时满足项目需求，且资金使用不如自筹资金灵活。

（二）土地储备是实现城市功能的重要抓手，但应顺应政策变化调整

土地储备开发在落实城市规划、完善城市功能、保障民生、加快城市化进程等方面发挥了积极的作用。政府主导的土地储备开发模式在加强项目监管、缩短开发周期、节约资金成本、保障民生等方面具有较多优势。但结合土地储备开发工作所面临的形势，既要坚定土地储备开发对规范土地市场运行、促进土地节约集约利用、提高建设用地保障能力、确保保障房用地供应的作用，同时也应顺应政策和市场要求，对土地储备开发模式进行调整完善。

三、土地储备融资模式变化及城建领域主流融资模式研究

（一）土地储备融资模式新变化

为了保证项目顺利推进，储备机构正积极探索引入社会资本，将由其融资实施的项目转由企业融资实施。有关案例表明，一是企业作为项目融资主体的渠道较多，模式创新的空间大。二是在未设置储备土地抵押的情况下，采取储备机构回购、股权及收益权质押的方式具有可替代性。三是通过储备机构与企业签署委托协议的形式由企业作为实施主体，企业的融资权限获得金融机构认可。同时，企业获得利润的计取方式、储备机构回购触发机制引发的风险以及项目融资成本较高等问题，仍需进一步研究。

（二）政府和社会资本合作模式（PPP模式）

政府和社会资本合作政策出台情况。2015年《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42号）下发，将政府和社会资本合作模式定义为政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。从政策出台情况看，强调运营是该种模式的特点之一。

但从部分采取PPP模式推进的项目融资设计上看，并未出现明显的运营内容，并且由于项目多采取直接或间接回购等担保方式，与《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）规定的严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目的规定相左。

（三）棚户区改造项目政府购买服务模式

（1）政府购买服务政策出台情况。《关于印发<政府购买服务管理办法（暂行）>的通知》（财综[2014]96号）中将政府购买服务定义为“通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用”。财政部、国土部等四部门联合印发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）提纯“地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务”。endprint

（2）采取政府购买服务模式项目情况。目前，通过政府购买棚户区改造服务已在全国大量开展。吉林省更是将棚户区改造作为稳增长的重要措施，并将住房保障（棚户区改造等）纳入政府购买服务指导性目录。部分土地储备项目也采取了政府购买服务模式来推进。

（四）政府购买服务与政府和社会资本合作模式分析

由上文分析可知，政府购买服务模式需要的政策支持包括将购买服务事项纳入政府购买服务名录，以及财政对购买服务资金的支持两项。与PPP模式相比，政府购买服务与现行土地储备开发模式更加契合，不需要增加其他开发或运营内容。在政策方面仅需要出台将土地储备开发服务纳入政府购买服务名录、财政部门批准将购买服务资金纳入预算后，即可进入实质性操作环节，改革成本较低，可操作性强。

四、土地储备开发政府购买服务模式

（一）土地储备开发政府购买服务模式

国土部门授权储备机构作为政府购买服务主体，由储备机构对土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿实施政府购买服务。

（1）项目承接主体的选择。可有各级成立全资国有专业公司，专门负责本区域内的土地储备开发业务，由土地储备机构采取单一来源采购等方式选择国有专业公司作为承接主体实施开发，根据购买服务协议约定支付对价。

（2）储备机构收储。储备机构与专业公司就项目签署购买服务协议，约定项目投资、开发周期、利润水平、纳入储备标准、风险分担、违约责任等内容。同时约定对于按条件（如达到入市验收标准）完成开发的土地，由储备机构实施收储纳入土地储备库以备供应。无法按照约定条件完成开发的项目，通过控制该区县土地供应、降低企业开发利润等方式进行制約。储备机构按照合同约定需要支付的资金，可以通过国有土地收益基金等资金解决，并报财政部门批准纳入预算。

（3）成立土地储备开发投资基金进行支持。由财政出资，引入银行等社会资本成立土地储备开发投资基金，专项用于土地储备开发项目投入，包括通过股权注资国有专业公司提高其增信水平，用于项目转为政府购买服务模式过程中的清算资金，以及项目后续投入等。

（4）政府相关部门出台支持政策。财政部门应出台将土地储备开发列入政府购买服务名录的相关政策，并对所需资金纳入预算进行支持。同时，金融监管部门出台政策支持银行等金融机构参与政府购买服务模式下的项目融资。

（二）新模式影响分析

（1）在项目管理方面。一是发挥市场作用，提高社会资本特别是金融机构参与土地储备开发积极性。二是进一步理顺政府权责利关系，激励其建立良性机制尽快完成项目开发，缩短项目开发周期，加快城市化进程。三是有利于降低项目开发成本，为预留建设用地、提高土地利用水平提供支撑。

（2）在资金支持方面。通过建立投资基金和纳入储备程序，可以提高国有专业公司的自主融资能力。企业可以通过多种方式筹措资金，通过收益权设立质押担保并对资金进行封闭管理，降低融资成本。

（3）在债务管理方面。一是将存量项目通过购买服务模式转由企业开发，存量债务一并转移，实现快速降低储备机构债务余额。二是通过政府购买服务将基于政府信用为主的储备机构融资转变为基于项目现金流为主的企业融资，不增加政府性债务，符合相关政策规定。

本文在分析土地储备开发融资情况和所面临的形势、研究国内城建领域主流融资模式的基础上，提出了土地储备政府购买服务的新模式及相关建议，以期为顺利推进项目、提高土地集约节约利用水平提供路径。

（作者单位：北京市土地整理储备中心）endprint