对中小学内控制度建设的探析

卢桂珍

摘要：财政部2012年发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》，要求各行政事业单位全面建立、有效实施内部控制制度。从2014年开始推进内部控制制度的情况来看，许多单位内部控制制度建设仍存在不完善、执行不彻底的问题。本文以中小学内控制度建设为例，对内控建设和实施情况进行分析，并提出一些建议和措施。

关键词：中小学 内控制度 建设

一、引言

近年来，随着国家自上到下反腐倡廉工作的大力开展，各省市有关部门相应制定了各项实施办法。若想有效防范舞弊和预防腐败，促进各项经济活动合法合规，一方面是加强国家有关法律法规的外部监督约束，另一方面需要加强单位内部控制，从根源上防范违法违规行为的发生。

随着国民经济的不断发展，社会对教育的关注度越来越高，国家对教育的投入不断加大，学校建设项目日益增多，为合理保证各项经济活动合法合规，合理保证国有资产的安全和有效使用，有效防范舞弊和预防腐败的发生，加强内控制度建设是重要的实现方式。

二、中小学内控建设的现状分析

（一）中小学内部环境的制约

1.单位领导层认识不到位

学校是教育机构，以教育教学为根本任务，因此中小学校长大多是教师出身，更懂教育，也重视教育，但普遍缺乏财务管理经验，财务风险控制意识不强，对内部控制更是不甚了解，片面地认为内控只是财务部门的工作，没有引起足够的重视，导致单位内部从上到下没有建设和实施内控管理的积极性。

2.财务人员专业能力的限制

学校的工作重心是教学，无论在职称评聘还是绩效考核方面更偏重于教师岗位，其他岗位往往会被边缘化，因没有得到足够重视，势必影响了非教师岗位的吸引力。中小学财务人员许多是教师出身，甚至兼职教学和财务工作，非科班出身，缺少熟练的财务知识和操作技能。内控制度建设需要具备相应的财务知识，能全面地了解各项业务流程和识别主要风险点的人才，而单位内控制度建设一般是由财会部门牵头，现实中是财务人员专业能力有限，因此制约了单位内控体系建设水平。

（二）中小学内控体系存在的缺陷

1.不相容岗位未有效分离

《行政事业单位内部控制规范（试行）》中明确要求，合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。中小学因岗位设置不足，岗位分工不够细化，存在一人多岗或职责交叉重叠情况，职责划分不清，如负责业务审批的会直接参与业务办理过程，负责政府采购的兼管资产，財务部门负责内控评价监督等问题。这些关键岗位未严格实施分离，没有达到相互制约和相互监督的作用，也难以防范徇私舞弊行为。

2.未严格执行内部授权审批制度

内部授权审批是指单位在办理各项经济业务时，必须经过规定程序的授权批准。从日常工作情况看，单位因岗位分工不够细化，权责不明确，存在内部授权范围模糊、审批程序未严格执行等问题，甚至有的单位没有明确授权，大小事项都是由单位一把手负责审批。职责不明晰的，往往会发生越权行为，出现问题时容易导致推诿扯皮。中小学从教人员多，还普遍存在一种偏见，就是以教学为中心，一切活动以教学优先，许多经济活动往往不严格执行事前审批程序。凡是为教学进行的经济活动常会以惯例性的先办理后补批手续，负责审批的部门和人员未予以严格控制，导致管理出现漏洞，未严格执行的制度形同虚设。

《规范》中明确规定单位应建立重大事项集体决策和会签制度。在实际工作中，也许受传统观念的影响，议事决策机制没有真正地实现民主集中制，许多时候还是一把手说了算，即使召开集体研究会议，也是流于形式，搞成“一言堂”。

3.预算控制体系不健全

实施预算控制是为强化对经济活动的预算约束，使预算管理贯穿于单位经济活动的全过程。中小学预算编制实施定额预算，以收定支。单位领导往往更重视资金的申请，对于支出预算基本上由财务部门负责，没有形成预算编制、审批、执行和评价等完整的管理体系。财务部门在编制预算时，缺少其他部门的积极参与，收集的信息不够全面，单纯按既定标准测算出的收入，结合往年支出情况编制支出计划，缺乏统筹规划，缺少科学性和合理性，这样的预算可能与单位实际工作需要脱节，导致预算约束不够。

（三）缺乏有效的内部监督机制

内部监督是对单位内部控制的建立和实施情况进行监督检查。内部控制包括管理控制和会计控制，以会计控制为中心，要求监督人员具备独立性、业务胜任能力和职业道德素养。中小学除了财务部门人员外，很少有懂得财务知识的，成立的内部监督部门多是由行政、党工团等部门人员兼职，没有专业的知识经验难以实现有效监督。

三、加强内控建设的建议和措施

（一）提升内部控制环境，促进内控建设水平

1.加强认识，强化内部管理风险意识

《行政事业单位内部控制管理规范（试行）》明确指出，单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。因此，单位的内部控制建设和实施水平完全受制于领导层的认知程度。作为中小学的领导层，应提高认识、了解财会政策和内控管理相关理论，深刻认识到实施内部控制管理的重要意义，树立风险防控意识，加强内部控制制度的建设，并直接参与内部控制的建设过程，保证内部控制建设的有效开展和内部控制的有效实施。

2.建立培训机制，提高从业人员专业素养

具备相应知识和技能的人才是影响内控体系建设和运行效果的重要因素，特别是关键岗位工作人员应具备与其工作岗位相适应的专业胜任能力及职业道德素养。中小学工作人员普遍缺乏相关岗位的专业知识和技能，加强培训和学习是提升其专业水平行之有效地方法。因此，单位应建立培训机制，每年有计划地对从业人员进行业务培训和道德素质教育，提升其业务水平和综合素质。

内部控制的建设和有效实施，离不开全体员工的配合和支持。单位应当加强部门间的沟通协调，通过制度公开、业务指导和会议培训等各种方式进行宣传教育，提高员工的认识，强化内控管理的实施效果。endprint

（二）内部控制体系的完善

（1）对不相容岗位未有效分离，一方面是岗位人员配备不足、人员分工不合理造成的，因此，單位应加强非教学岗位的绩效考核，提高岗位的吸引力；另一方面，应合理分工、明确岗位职责，强化岗位责任制，实施奖惩制度。

（2）实施内部授权审批制度，首先明确审批权限范围，确定审批程序和审批职责，落实岗位责任制，强化责任意识和风险意识。为杜绝越权和推诿扯皮的发生，可设置分级、分额度、分项等授权审批方式。对于重大经济事项，实施严格的责任追究制度。在实施集体会议决策中，形成书面决策纪要，如实反映议事过程和每一位成员的意见，并要求议事成员进行核实、签字认可。

（3）为有效实施预算控制，单位应建立健全预算编制、审批、执行、决算和评价等预算管理机制，加强各部门的沟通协调，明确相关部门在预算中的职责，提高预算编制的科学性合理性。对于批复的预算应严格执行，不得随意调整预算，强化预算对经济活动的约束。

（三）建立健全内部监督机制

中小学因岗位设置不足，缺乏对内控业务熟悉的人才，要实现内控有效监督，一方面加强内部培训和学习，工作人员应学习相关内控专业知识及相关规章制度，熟悉学校各项经济活动内容和流程，掌握基本的知识理论体系；另一方面单位应当建立健全内部监督制度，明确职责权限，根据自身实际情况确定内部监督检查的方法、范围和频率，尽量细化列出各项业务可能存在的问题和风险点、单位采取的控制措施等内容，使得工作人员有经验可借鉴、有规章可依据，确保内部监督检查工作有效开展。

四、结语

建立科学合理的内控制度并有效实施是学校管理工作的一项重要任务，因中小学有关内控建设专业人才的缺乏，阻碍了学校内控制度的建设和实施。中小学的经济业务类型基本相似，如果上级部门牵头建立一套内部控制体系或聘请外部中介机构协助建立，各单位根据自己实际情况再完善和补充单位的内部控制制度，能更好地提升内控建设水平和实施质量。

参考文献：

[1]财政部.行政事业单位内部控制规范（试行）（财会[2012]21号）[S].2012-12-12.

[2]财政部.关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见（财会[2015]24号）[S].2015-12-21.

（作者单位：日照市实验学校）endprint