雾霾成因溯源及其协同治理机制探析

赵增彦

（河南财经政法大学 马克思主义学院，河南 郑州 450046）

2013年以来，我国很多地区频繁出现长时间、大范围、重污染的雾霾天气，对生态文明和美丽中国建设提出了严峻挑战，引发了公众的忧虑与热议。2017年，随着能源消耗的大幅下降，我国环境状况得到明显改善，但全国338个地级及以上城市中空气质量达标的仍然仅占四分之一，这表明生态环境保护以及雾霾治理任重道远。

一、雾霾蔓延的原因探究

雾霾是指空气中的二氧化硫、氮氧化物、可吸入颗粒物等粒子与雾气结合在一起，致使大气混浊、视野模糊并导致空气质量恶化的大气现象。雾霾污染蔓延“表现在天上，根子在地上，究其主要原因还是产业结构、能源结构、交通结构、生活方式等方面出了问题”［1］。

1.“静稳”的气象条件，人为的大气污染。第一，“静稳”天气是导致雾霾天气的自然因素。雾霾天气的形成和变化受到气象条件的控制，“静稳”天气是导致雾霾天气的自然因素。大气中悬浮的水汽凝结，能见度低于1000米时，气象学称其为雾。雾本身不是污染，但在产生雾的大气环境里，比如气温较低、空气活动较弱、风速减低、雨水稀少、大气层较为稳定等静风状态下，空气中的污染颗粒物就不易向外扩散，就会造成污染物在地面附近的集聚效应，极易形成雾霾污染。第二，人类生产生活中无节制地向空气中排放废气和固体废弃物是雾霾生成的内在动因。很多地方，雾霾污染的主要诱因在于建筑施工扬尘和道路扬尘、机动车排放尾气、冬季供暖产生的粉尘废气，还有农村秸秆、木柴的燃烧以及垃圾焚烧所产生的粉尘废气。由于这些因素的产生，当空气中污染物排放水平处于临界点时，对气象条件非常敏感，一旦遇到“静稳”的天气，空气质量和能见度就会迅速下降。另外，部分企业在生产中直接排放废水、废气和固体废弃物，也是雾霾产生的原因之一。

2.粗放的发展方式，不合理的能源结构。第一，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式造成了环境污染。改革开放40年来，我国社会主义建设取得了重大进展，同时，长期形成的结构性矛盾和粗放型增长方式尚未根本改变。一些地方未能正确处理好经济发展与环境保护的关系，不惜以牺牲环境和公众利益为代价换取一时的经济增长；经济增长过多地依靠增加物质要素投入，而技术进步、劳动者素质提高、管理创新等对经济增长的贡献相对不足，“基础研究仍然薄弱，原创性技术、颠覆性技术相对不足，不少领域关键核心技术受制于人”［2］，导致物质资源消耗大、综合利用率低和环境成本高、生态保护差等严重问题出现。所以，粗放的发展方式是雾霾天气形成的主要原因。第二，能源结构不合理导致的大量燃煤排放也是造成雾霾天气的一个重要原因。长期以来，我国能源生产和消费结构以煤炭为主，“中国作为世界上最大的煤炭生产和消费国，2015年煤炭产量和消费量分别占全球的47%和50%左右，煤炭在我国一次能源生产和消费结构中的比重分别为72%和64%左右”［3］，清洁能源比重偏低，而燃烧煤炭产生的二氧化碳量要比石油高出25%、比天然气高出40%以上。同时，我国能源消耗偏高，重化工等行业单位GDP能耗明显高于世界其他发达国家。根据有关机构研究得出的结论，煤炭燃烧排放的大气污染物是雾霾的最大根源。此外，居民的散煤使用和小规模的燃煤锅炉因为无配套末端治理设施，其单位排放量是电厂的10倍以上，也是雾霾成因的重要因素［4］。

3.机动车辆“井喷式”增长，机动车尾气难以按标准排放。第一，城市机动车辆“井喷式”增长。伴随着城镇化、工业化的快速发展，机动车辆猛增，污染物排放和悬浮物大量增加，导致雾霾天气频发。2010年我国汽车保有量突破7000万辆，2012年达到1亿辆，到2017年6月底全国机动车保有量已达3.04亿辆，中国已连续8年成为世界机动车产销第一大国。研究结果表明，机动车、工业生产、燃煤、扬尘等是当前我国大部分城市环境空气中颗粒物污染的主要来源，约占85%至90%；其中，北京、杭州、广州、深圳的首要污染来源是机动车，石家庄、南京的首要污染来源是燃煤，天津、上海、宁波的首要污染来源分别是扬尘、流动源、工业生产。这表明，机动车污染已成为我国空气污染的重要来源，是造成细颗粒物、光化学烟雾污染的重要原因［5］。第二，机动车难以达到按标准排放。我国机动车尾气检测采用国家标准。其中，轻型汽车的排放标准在1999年7月发布，2001年修订。中间经历了五个阶段（即国Ⅰ、国Ⅱ、国Ⅲ、国Ⅳ、国Ⅴ五个标准）。按排放标准分类，我国达到国Ⅳ及以上标准的汽车仅占汽车总保有量的22.7%，国Ⅲ标准的汽车占52.5%，国Ⅱ标准的汽车占10.4%，国Ⅰ标准的汽车占10.6%，其余的汽车还达不到国Ⅰ标准。由此可见，我国达到国Ⅳ及以上标准的汽车所占比例很少，大部分汽车达不到国家要求的环保标准排放。因此，“井喷式”增长的汽车，机动车尾气难以达到按标准排放，使得机动车污染以及城市雾霾问题更加突出。

4.监管不够有效，问责机制乏力。一个时期以来，我国环保职能分散交叉比较严重，“碎片化”管理现象比较突出，政出多门、效能低下，一些地方政府不作为、慢作为、不担当。环保队伍薄弱、环保能力不足状况尚未根本改变，环保监管力量与日益繁重的环保任务不相适应，普遍存在“小马拉大车”现象，很难做到“全天候”“全覆盖”监管，农村和基层环保力量薄弱。一些地方环保责任不落实，公众环境权益保护力度不足，环境违法行为处罚偏轻，全社会共同参与环保工作的合力尚未形成，“守法成本高、违法成本低”的问题尚未得到根本解决，法律生态化改造任务艰巨。深化生态环保管理体制改革，建立权责统一、权威高效的依法行政体制，全面增强生态环保管理体制的统一性、权威性、高效性、执行力迫在眉睫。

二、雾霾协同治理的路径选择

党的十九大报告明确指出：“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”［6］打好污染防治攻坚战，必须调整产业结构，淘汰落后产能，加大节能力度，严格依法监管，构建政府统领、科技引领、市场驱动、企业转型、覆盖城乡、法治保障的全方位立体化的联动治理新机制，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构，坚决打赢蓝天保卫战。

1.转变经济发展方式，推进绿色低碳循环发展。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引，贯彻落实新发展理念，转变经济发展方式，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系，推进绿色低碳循环发展，是防治雾霾污染的治本之策。第一，推动经济发展质量变革。从消费、生产、流通、投资到生活方式都要把提高供给体系质量作为主攻方向，把绿色发展作为提高质量的重要内容，推动创新要素向优质企业和产品的流动和集聚，鼓励提高产品和服务质量的各类创新活动，壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，加快全方位的绿色转型，使创新成为高质量产品和服务的强大动能，使绿色低碳成为高质量产品和服务的重要特征，推动企业和产品的优胜劣汰，使中国制造、中国服务的中国品牌成为高质量的标志。第二，推动经济发展效率变革。要降低过高的金融杠杆、切实增强金融服务实体经济能力，全面降低实体经济运营的能源、融资等成本，全面提高以高端制造业为核心的我国实体经济发展的吸引力、竞争力，稳步提升我国产业在全球价值链中的地位，促使更多的中国企业跻身于高技术附加值的上游生产商之列。第三，转变经济发展方式，推进高质量发展。防治雾霾污染，必须转变经济发展方式。一是要求我们提高环保、能耗、安全、质量标准，严控高耗能、高排放行业新增产能，加快淘汰落后产能，坚决停建产能严重过剩行业违规在建项目，倒逼产业转型升级。二是要求我们加快企业技术改造，提高科技创新能力，壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，实施产业集聚发展、园区循环化改造、能源梯级利用、水资源循环利用、废物交换利用，构建循环型产业体系，实现生产系统和生活系统循环链接，全面推行清洁生产。三是要求我们加快建立绿色生产和消费的法律制度以及政策导向，推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系，严格投资项目节能环保准入，提高准入门槛。

2.加大综合治理力度，加强多污染物协同控制。

第一，加强工业企业大气污染综合治理。全面整治燃煤小锅炉，加快推进集中供热、“煤改气”、“煤改电”工程建设，推广应用高效节能环保型锅炉；加快重点行业脱硫、脱硝、除尘改造工程建设，推进挥发性有机物污染治理。第二，深化面源污染治理，综合整治城市扬尘和餐饮油烟污染。建设低碳绿色建筑，推进城市及周边绿化和防风防沙林建设，扩大城市建成区绿地规模。第三，强化移动源污染防治，缓解城市交通拥堵。加强机动车环保管理，加快淘汰黄标车和老旧车辆，大力发展公共交通，大力推广新能源汽车，加快提升燃油品质，促使燃油质量标准与国际标准接轨，鼓励绿色出行。

3.发挥市场机制作用，完善环境经济政策。第一，发挥市场机制调节作用。坚持“谁污染、谁负责，多排放、多负担，节能减排得收益、获补偿”原则，推行激励与约束并举的节能减排新机制。完善绿色信贷和绿色证券政策，建立企业环境信息征信系统，严格限制环境违法企业贷款和上市融资。第二，完善价格、税收政策，强化阶梯式电价、水价，提高排污收费标准，加大排污费征收力度。深化节能环保投融资体制改革，鼓励民间和社会资本进入大气污染防治领域。第三，设立并提供充足的大气污染防治专项资金，加大对京津冀（北京、天津、河北）、长三角（上海、江苏、浙江）、珠三角（广州、深圳、珠海、佛山、江门、肇庆、惠州、东莞、中山9个城市）重点区域大气污染防治的支持力度。

4.健全法律制度体系，严格依法监督管理。第一，健全系统完整的生态治理法律制度体系，用系统的法律制度保护大气环境。一是建立国土空间开发保护制度，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，划定节能减排红线，增加乱排乱放成本，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。二是进一步完善法律法规标准，加快《大气污染防治法》修订步伐，制定机动车污染防治条例和排污许可证管理条例，健全总量控制、排污许可、应急预警、法律责任制度，建立健全环境公益诉讼制度，增加对恶意排污、造成重大污染的企业及其相关负责人追究刑事责任的内容，加大对违法行为的处罚力度。三是完善国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制，加强对地方政府执行环境法律法规和政策的监督。对未通过年度考核的企业，由环保部门会同组织部门、监察机关等约谈政府部门负责人，提出整改意见，予以督促。第二，建立高效的环境法治实施体系，用法治思维和法治方式治理雾霾。一是形成完备的环境法律规范体系，系统构建雾霾防治领域法律规范体系。针对我国环境保护重点领域立法空白、资源保护缺失、适用法律受限等问题，进一步修订《大气污染防治法》《矿产资源法》等，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。二是建立高效的环境法治实施体系，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。环保部门要依法全面履行行政职能，推行权力清单制度。三是深化司法体制机制改革，构建严密的环境法治监督体系。顺应人民群众对公共安全、司法公正、权益保障的新期待，深化司法体制机制改革，加大司法在环境保护、雾霾治理中的地位和作用，维护人民群众的环境权益。第三，健全区域协作机制，统筹区域环境治理。一是健全京津冀、长三角、珠三角等区域大气污染防治协作机制，重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府要按照统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施的要求，开展大气污染联合防治，落实大气污染防治目标责任；组织实施环评会商、联合执法、信息共享、预警应急等大气污染防治措，推进联合执法、区域执法、交叉执法等执法机制创新，协调解决好区域突出环境问题。二是把重点区域的细颗粒物指标、非重点地区的可吸入颗粒物指标作为经济社会发展的约束性指标，构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”；法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施；治理始于法治，雾霾止于行动。三是推进环境民事公益诉讼，健全和完善以流域等生态系统和以生态功能区为单位的跨行政区划环境专门审判机构建设，严格执法，公正司法，对偷排偷放、屡查屡犯的违法企业依法停产关闭，加大惩处污染环境犯罪力度，强力震慑污染环境犯罪分子；对决策失误、监督缺位、执法不力、徇私枉法等行为，实行责任倒查追究制度、终身责任追究制度，形成密切配合、协同执法的雾霾污染防治强大合力，切实维护环境法治的统一和尊严。

［1］ 陈吉宁.着力解决突出环境问题［EB/OL］.http://www.360doc.com/content/17/1230/10/2530266_717602772.shtm1，2017-12-30/2018-01-05.

［2］ 科技部党组书记王志刚谈加快建设创新型国家［EB/OL］.http://www.most.gov.cn/xinwzx/mtjj/mtzf/201712/t20171207_136700.htm，2017-12-07/2018-01-05.

［3］ 2015年我国煤炭消费约占全球总量一半［EB/OL］.http://www.china-nengyuan.com/news/93555.html，2016-05-25/2018-01-05.

［4］ 2017年我国能源环保问题分析［EB/OL］.http://www.chyxx.com/industry/201710/574583.html，2017-10-20/2018-01-05.

［5］ 机动车成大气污染罪魁祸首［N］.北京商报，2015-04-02（06）.

［6］ 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2017.50.