关于在PPP模式下开展评估工作的若干思考

杨屾

（青岛理工大学琴岛学院，山东青岛266106）

1 引言

PPP模式，即“Public-Private Partnership”公私合作关系，主要是应用于公共基础设施的一种项目融资方式。目前，很多国家都采用这种方式。这种模式的实质是政府通过给予企业较长时期的特允经营权和收益权来换取基础设施的快速发展，在一定程度上，可以说是一种“三赢”的模式。对政府来说，可以解决其在基础设施建设中资金不足的困境；对企业来说，也是一个商机，虽然绝大多数的PPP项目前期资本的投入较大，投资周期较长，但从长远来看，后期收益的主要部分是通过政府购买服务的形式，相对较稳定；另外，对公众来说，PPP模式下，具体项目都将由专业化企业负责，因此可以为其提供高质量的、专业性强的服务，从而提高社会公众对基础设施的满意度。

PPP模式得到财政部等部门积极推动、实施，并出台相应政策来保障该模式的实施。在财金（2014）113号《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》中的附件《政府和社会资本合作模式操作指南》共分为七章，从项目识别、准备、采购、执行和移交等方面对合作模式的具体操作进行指导。在该指南中共提及资产评估相关工作五次，其中项目识别、采购、移交各一次，项目执行两次。由此可见，在PPP模式下开展资产评估工作的重要性[2]。

以下是笔者根据《指南》中提及的资产评估诸多内容，提出几点建议。

2 PPP项目识别阶段涉及到的资产评估

《指南》第二章项目识别中的第七条提出为确定备选项目，应对政府和社会资本合作项目进行评估筛选。

项目识别阶段是PPP模式下项目的一个起始阶段。在此阶段进行评估筛选，就是对项目的一个“判断”的过程，首先是判断该项目是否适合采用PPP模式，再判断该项目与其他备选项目相比的优势和劣势。但《指南》中并没有具体建立一个评估指标体系，明确指出应从哪些方面进行评估，哪些是评估的主要指标，哪些是辅助指标，这样可能会导致一些地方政府部门在进行评估筛选时，片面追求投资规模和投资收益，而忽视了风险分担和项目提供的服务应具有较强的专业性的要求。

因此，建议由相关部门尽快建立适合PPP模式项目的评估筛选体系，规定若干评估指标，指导地方政府进行评估筛选。关于该评估筛选体系的构建，笔者有以下建议：

①PPP项目识别阶段评估筛选体系的构建，应区别于普通投资项目评估体系，其更应关注政府资本与社会资本的“双赢”，而不应单以政府资本投资的可行性做为建立该指标体系的标准，否则将会严重影响社会资本的投资收益，打击社会资本参与PPP项目的积极性，从而进一步加剧PPP项目的融资困局。

②应进一步规范构建该指标体系的各项指标及其参数的选取、计算、应用范围等。例如折现率的确定就存在着一定的困难，在实务中其确定方法主观性往往很大。如果采用资本资产定价模型（CAPM）确定折现率，β值的选取往往是臆断的；如果采用加权平均资本成本（WACC）确定折现率，预期的债务资本和权益资本的比重往往与实际存在很大的偏差。折现率的微小差别对于长期PPP项目而言，其影响是巨大的。

③评估筛选体系中的指标选取，应采用定量指标与定性指标相结合，其中定性指标的选取与确定也尤为重要。例如：PPP项目成员构成及素质，政府支持力度，PPP项目发展前景等，都可做为体系中的定性指标，此类指标需要由评估机构给出一个客观、综合的评价。

3 PPP项目采购阶段涉及到的资产评估

《指南》第四章项目采购中的第十八条提出，社会资本履约保证金的数额的最小值应与政府和社会资本合作项目资产评估值紧密相关。

由于PPP项目投资周期较长，确定社会资本履约保证金的数额以初始投资总额计算可能会使供应商的不满，相比较而言以资产评估值作为确定保证金的基数应该更合理一些。但是由于PPP模式下的项目的投资规模往往较大，涉及到各类资产的投资，特别是无形资产评估价值的确定。无形资产相较于有形资产而言，几乎不具备可比性，成本又较难计量，未来收益期也不易确定，所以评估值常常不令人信服。

因此，建议由相关部门组织统计目前PPP模式项目的平均投资规模，按一定的比例确定保证金的数额，对社会资本和供应商就保证金问题进行约束，避免二者在此问题上产生纠纷。

4 PPP项目执行阶段涉及到的资产评估

《指南》第五章项目执行中的第二十九条和三十一条提出：项目实施机构应定期对项目进行中期评估，并及时进行风险评估。政府应对不涉密的中期评估报告定期公布。

及时、有效地对已成功招商的特许经营项目进行中期评估是非常必要的。辨识并分析项目履约情况、履约风险及其防范措施，可以有效掌握该项目实施的好坏，有利于政府调整监管的方向和重点，有助于项目运行的整体改进和提高。但是对于正在快速发展中的我国而言，规定一个3-5年的中期报告期限就略显不合理了。因为不论是从世界经济环境对我国的影响，还是从我国相关法律、法规、制度的不断完善这个角度，3-5年的报告期略显长了，特别是遇到一些特定事件，或特殊政策，对PPP项目的风险和收益产生重大的影响，如果不能及时评估，就无法及时发现项目运作中非本身运营的相关困难，不利于降低项目风险。

因此，建议将中期报告的时间缩短，遇到特殊情况可不定时出具评估报告。特别是在发生对PPP项目影响较大的事件后，应及时进行评估，此类评估报告内容可较简略，只针对某一事件的影响出具简单评估报告。只有对相关风险进行及时披露，并与社会资本投资方一起制订应对措施，双方共同积极寻求解决途径，才能保障项目后续顺利发展。

5 PPP项目移交阶段涉及到的资产评估

《指南》第六章项目移交中的第三十三条提出，项目移交时应对移交资产进行评估，从而确定补偿金额。

PPP项目参与合作者较多，合作周期较长，资产类别繁多，专业性较强，资金规模较大，资金结构复杂，面临的风险也要多，所以移交过程中的评估困难也较大。由于评估结果，对政府和社会资本投资者来说都涉及利益问题，所以参与项目移交的资产评估机构既要做到公平公正，又要克服来自各方面的压力和诱惑。

因此，建议根据当地PPP项目评估的业务量，各地分别组织专门从事PPP项目的评估机构，要求其独立于政府以及其他经济机构。这样才更有利于积累PPP项目评估案例和经验，更有利于提供准确、合理地资产评估报告，最大限度地保证其客观性和独立性[3]。

鉴于以上分析，可以进一步总结得出在PPP模式广泛应用和不断发展、完善的当下，资产评估工作面临很大的挑战和机遇。广大有丰富评估经验的从业者应主动配合政府相关部门制订有关PPP项目评估的操作性规范以及为有关政策提供决策参考，提高评估水平。资产评估工作在PPP模式下将大有可为。