江西省南昌市城镇低效用地二次开发的实践与思考

文/周初阳、江丽 江西省国土资源勘测规划院 江西南昌 330002

1、引言

自从改革开放以来，随着国内经济的迅速增长，我国城市化也进入了快速发展的阶段。用地规模的不断扩张，国土资源部提出的要严守18亿亩耕地红线的压力日益增大，而且在农用地非农化时更是引发了一系列的社会矛盾。为了能缓解农用地非农化的压力，缩减占用农地建设的同时又能保证城市的建设与发展，因此，城镇低效用地二次开发这个形势被推上“改变城市形象、促进城市发展”节约集约用地的舞台。

所谓城镇低效用地，是指城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。

土地二次开发是土地效能进一步提高的过程。它是在土地目前产出水平基础上，结合产业发展前景和城市主体功能转型要求，而进行的新一轮土地优化配置与集约利用。

在经济的发展、城市的建设进程中，需要依赖于社会各种元素的支撑，而土地作为支撑要素之一，有如土地面积的有限性、土地质量的差异性、土地永续利用的相对性等等诸多自身的特点决定了其总的投入量不可能无限扩大，土地位置固定, 几乎不具有流动性。因此城市建设要想可持续的健康发展，那么走内涵式、集约式的发展道路已经迫在眉睫。

2、研究区域现状

南昌，为江西省省会，地处江西省中部偏北，赣江、抚河下游，是中国东南部重要经济城市，是长江下游地区重要经济带城市，为长三角、珠三角及闽东南经济地区之腹地，乃省外大型产业及总部转移对接的基地。

江西省省政府要求进一步提高建设用地供应率和利用率，积极探索推进城镇低效用地“二次开发”和空间利用的激励机制，并全力支持南昌市开展城镇低效用地二次开发试点。

开展城镇低效用地再开发试点工作，可以有效解决南昌市当前发展中面临的诸多难题，尤其是能有效缓解南昌市目前存在的用地供需矛盾、城市拆迁改造、产业提升改造等实际问题。南昌市针对每种类型选取了富有代表性的区域作为试点，并进行归纳总结出一套适合南昌市整体发展的旧城改造之方法。

3、案例概述

3.1 城中村改造案例

南昌市城中村改造所选取的案例为青山湖区的临江商务区，该项目位于青山湖区民营科技园规划范围内，北起富大有路，南至民丰路，东临高新大道，西接青山湖大道，区域面积4020亩。其改造之前的用地现状主要是农村集体土地，土地的地块面积小、零星地块多、成片大面积地块少。

3.2 旧工业园区改造案例

旧工业园区所选取的案例为新建区长堎工业园，该项目范围内符合“退二进三”条件的企业用地，面积总计达350公顷。其现状是土地利用状况复杂，主要存在部分闲置土地、效益又不好的企业用地，少数效益不好的停产、半停产企业用地等现象。

3.3 旧工商住混合区改造案例

旧工商住混合区所选取的案例为西湖区万寿宫街区，其位于南昌旧城中心区，与南昌市商业中心——中山路相邻，是南昌市唯一的风貌保持较为完整的历史区域，是最能代表豫章古文化、商贸文化、宗教文化、市井文化和古建筑艺术风格的城市历史街区。其现状主要是危旧棚户区居民生产用地、布局散乱、设施落后的村庄用地以及停产的小企业用地等城镇低效用地，这些地块的特点是分布广，地块面积小，地上房屋年代的远、功能单一，居住质量非常低劣。

4、研究区域存在的问题

南昌市城镇低效用地二次开发的试点，虽然目标是在于节约集约用地，提高土地产能，美化城市环境，改变市容市貌。但是在实践中遭遇各种瓶颈：

4.1 群众的思想观念转变难

在城中村的改造过程中，因农用地与城镇用地权属的差异，导致在开发过程中使用者得到的各种补偿费用不一致，甚至相差很大，使得很多拥有农用地使用权及宅基地上建房的民众有抵触情绪。导致拆迁改造工作顺利进行的难度提高。

4.2 政府对规划权限的管控问题

要想顺利推进低效用地二次开发，涉及到资源重新配置与利益调整。这涉及到相关的规划问题，如土地利用规划、城市规划。因此在低效用地的二次开发的过程中，需要政府出台相关的政策，让政策来引导行动，以及下放与相关单位能力相匹配的规划权限，让资源的配置与利益的分配得到更好的政策支持。

4.3 相关政策及资金的扶持问题

对于城镇低效用地二次开发，在国家及省市的政策层面受到诸多的限制。按照我们目前的法律、法规和政策，需要收回土地使用权、拆除建筑物、达到净地然后重新组织招标挂牌出让，所带来的拆迁成本、安置费用都较高，所以政府的资金压力较大。资金的来源、资金的管理将会是一个比较突出的问题。

4.4 相关开发主体利益空间分配问题

在城镇低效用地二次开发过程中，涉及到的利益主体主要有以下几类：地方政府、开发商、土地使用者。土地二次开发过程是相关利益重新分配的过程, 在这个过程中, 地方政府既是工作的直接实施者，又是利益重构的经济人。由于各利益主体之间信息的不对称和地位的不平等使得利益的分配可能会产生不同程度的博弈，如地方政府与开发商之间、地方政府与土地使用者、开发商与土地使用者等相关利益方面的分配将会成为一个比较难以平衡的问题所在。

5、建议

南昌市正处于城镇低效用地二次开发的试点阶段，根据试点工作的开展，经过调研，提出一些自己的见解及建议：

5.1 多种开发模式并存

城镇低效用地二次开发主要有以下四种开发模式：即原有国有土地使用权人自行开发模式、社会资金参与开发模式、农村集体组织自行开发和政府收储开发模式，针对于南昌市几大案例的分析来看，要选择哪种开发模式，或是几种开发模式并存，要根据每个开发板块的特征来选择。

5.2 设置开发专项资金

城镇低效用地二次开发，需要的资金相当大，运作起来将会是比较庞大的一笔数字，如果能设置专项资金、专人管理、专款专用，这样会加大推进土地二次开发市场化的引导力度。

5.3 形成多部门的合作机制

根据现行状况，需要各部门统一认识，能形成多部门的全作机制，这样有利于城镇低效用地二次开发的顺利进行。